MRF 2023.170
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 6. juni 2023, j.nr. 22/09869
Stadfæstet Miljøstyrelsens tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 61 a til etablering af Naturnationalpark Fussingø i Natura 2000-området Lovns Bredning, bl.a. fordi en væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsen var tilstrækkelig, og tilladelsen opfyldte kravene i § 61 c med en overordnet forvaltningsplan. Dissens.
På baggrund af den daværende regerings politiske aftale med sit parlamentariske flertal i december 2020 om en natur- og biodiversitetspakke udarbejdede Naturstyrelsen en projektbeskrivelse for Naturnationalpark Fussingø på et areal ejet af Naturstyrelsen og beliggende i Natura 2000-området Lovns bredning. Projektbeskrivelsen var i offentlig høring fra april til juni 2021. Ved lov nr. 1177 af 8. juni 2021 blev i der i naturbeskyttelsesloven indføjet kapitel 8 a om naturnationalparker, hvor Miljøstyrelsen efter § 61 a meddeler tilladelse til etablering af en naturnationalpark. Loven trådte i kraft den 1. juli 2021, og af ikrafttrædelsesbestemmelsen fremgår tillige, at de i lovens §§ 61 d og 61 e fastsatte krav til projektbeskrivelse og forvaltningsplaner ikke gælder for Naturnationalpark Fussingø. Den 30. august 2021 indsendte Naturstyrelsen ansøgning til Miljøstyrelsen om tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 61 a til etablering af naturnationalparken. I maj 2022 fremsendte Naturstyrelsen en 244 sider lang væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, af naturnationalparkens påvirkning af Natura 2000-området, der konkluderede, at udlægning af 833 ha naturnationalpark i Natura 2000-området ikke havde væsentlig påvirkning på Natura 2000-området. Fra den 31. maj til 14. juni 2022 sendte Miljøstyrelsen udkast til VVM-screeningsafgørelse i offentlig høring sammen med væsentlighedsvurderingen efter habitatbekendtgørelsen. Den 1. august 2022 traf Miljøstyrelsen afgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at udlægning af Naturnationalpark Fussingø ikke ville have en væsentlig påvirkning på miljøet og derfor ikke krævede VVM. Samme dag meddelte Miljøstyrelsen tilladelse til etablering af naturnationalparken efter naturbeskyttelseslovens § 61 a. Miljøstyrelsens tilladelse omfatter (1) udsætning af store planteædende pattedyr som krondyr, rådyr og stude, (2) etablering af et 14,5 km langt og to meter højt dyrehegn suppleret af 1,7 km flydespærringer rundt om naturnationalparken for at holde store græssende dyr inden for området med 40 faunapassager for mindre dyr, (3) genopretning af naturlig hydrologi ved bl.a. at tildække grøfter, (4) etablering af friluftsfaciliteter i form af bl.a. stier, lejrplads, udsigtstårne og parkeringsplads samt (5) biodiversitetsfremmende tiltag i form af bl.a. strukturfældninger og fældning af ikke-hjemmehørende træarter. Af Miljøstyrelsens afgørelse fremgik tillige, at realiseringen af dele af projektet krævede kommunens tilladelse efter vandløbsloven og dispensation fra naturbeskyttelseslovens §§ 3 og 18. Miljøstyrelsens tilladelse og afgørelse om, at tilladelsen ikke er omfattet af miljøvurderingslovens § 25 med VVM-procedure, blev påklaget af Foreningen Fri Natur (se MRF 2023.171 Mfk), og VVM-screeningsafgørelsen blev tillige påklaget af naboer. Klagerne gjorde bl.a. gældende, at offentligheden ikke havde været tilstrækkeligt inddraget, at høringsperioden var for kort, og at projektet havde en sådan karakter og omfang, at det krævede VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25, hvilket bl.a. blev begrundet med, at der skulle være gennemført en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 2. Klagerne henviste bl.a. til, at omfanget af screeningsafgørelsen og væsentlighedsvurderingen måtte tages som udtryk for, at det var nødvendigt at gennemføre en egentlig konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsen og en VVM-procedure efter miljøvurderingsloven. Miljø- og Fødevareklagenævnet lagde indledningsvis til grund, at der ved klager over tilladelse til naturnationalparker alene er adgang til at påklage retlige spørgsmål og ikke skønsmæssige spørgsmål. Det fremgår herudover af forarbejderne, at der kan ske indhegning med henblik på helårsgræsning, idet offentlighedens adgang og vildtets fri bevægelighed skal opretholdes i videst muligt omfang. Selv om der efter § 61 c er krav om en forvaltningsplan i overensstemmelse med § 61 e, gælder disse regler ikke for Naturnationalpark Fussingø, jf. ikrafttrædelsesreglen, hvor det er tilstrækkeligt, at der er overordnede retningslinjer for forvaltningen i naturnationalparken. Herefter fandt et flertal (6 mod 1), at offentligheden i tilstrækkeligt omfang var inddraget forud for Miljøstyrelsens tilladelse. Tilsvarende fandt samme flertal, at det var tilstrækkeligt med den omfattende væsentlighedsvurdering af naturnationalparkens påvirkning af Natura 2000-område, idet flertallet bl.a. anførte, at væsentlighedsvurderingen indeholdt en fyldig belysning i relation til rigkær, stor vandsalamander, damflagermus, odder og stor kærguldsmed, og at der ikke er særlige krav til omfanget af væsentlighedsvurderingen, mens mindretallet med henvisning til forsigtighedsprincippet fandt, at tilladelsen krævede en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 2. I forlængelse heraf afviste det samlede nævn at tage stilling til Naturstyrelsens anmodning om, hvorvidt det var nødvendigt at udarbejde en væsentlighedsvurdering for de dele af projektet, som har til formål at understøtte Natura 2000-områdets bevaringsmålsætninger, da nævnet ikke tager stilling til, om den gennemførte vurdering er mere omfattende end nødvendig. I relation til indsigelsen om, at opsætningen af hegn var for vidtgående for offentlighedens adgang til området og begrænsninger i vildtets frie bevægelighed fandt flertallet (6 mod 1) med henvisning til forarbejder, at Miljøstyrelsen havde foretaget en tilstrækkelig og begrundet vurdering, der godtgjorde, at foranstaltningerne ikke gik videre end nødvendigt, og henviste bl.a. til, at det fremgik af tilladelsen, hvor offentligheden har adgang, og at konstruktionen af hegnet i videst mulig omfang sikrer passage for planter og dyr med undtagelse af de græssende dyr. Indsigelsen om, at der efter skovlovens § 8, stk. 2, ikke må foretages græsning i fredsskov blev afvist med, at reglen ikke gælder fredsskovpligtige arealer i naturnationalpark. Herefter stadfæstede klagenævnet Miljøstyrelsens tilladelse.
Kommentar: Stadfæstelsen af Miljøstyrelsens tilladelse (se link til tilladelsen nedenfor) må sammenholdes med to andre afgørelser. For det første fastslog Planklagenævnet i maj (MRF 2023.109 Pkn), at det 14,5 km lange to meter høje dyrehegn omkring naturnationalparken kræver landzonetilladelse, hvilket Miljø- og Fødevareklagenævnet oplyser, men uden at det tydeliggøres, at opsætningen af dyrehegn herefter må afvente, at der foreligger en gyldig landzonetilladelse, hvor der skal ske vurdering efter planhabitatbekendtgørelsen. For det andet må nævnes Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse samme dag i MRF 2023.171 Mfk, hvor nævnet ikke gav medhold i klager over Miljøstyrelsens afgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at tilladelsen ikke krævede miljøkonsekvensrapport og VVM-tilladelse, med den lidt særegne begrundelse, at etableringen af naturnationalparken ikke ville medføre en væsentlig påvirkning af miljøet, uanset at også positive miljøvirkninger er omfattet af VVM-reglerne, jf. sag C-142/07. Da meningen med etableringen af naturnationalparker efter forarbejderne er at forbedre miljøet, og der i tilladelsen redegøres for de positive virkninger, er det svært at følge, at naturnationalparken ikke medfører en væsentlig påvirkning af miljøet. Som uddybet i kommentaren til MRF 2023.171 Mfk er det ligeledes noget vanskeligt at følge nævnets fortolkning af habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, da en sådan fortolkning vil betyde, at hvis en foreløbig screening (væsentlighedsvurdering) er tilstrækkeligt omfattende og detaljeret, er der ikke krav om konsekvensvurdering efter § 6, stk. 2. En sådan forståelse åbner en ladeport for omgåelse og vil næppe møde forståelse hos EU-Domstolen. Endelig må nævnes, at Miljø- og Fødevareklagenævnet i klagesagen over Miljøstyrelsens tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 61 a, stk. 1, burde have taget stilling til, om Miljøstyrelsens tilladelse er omfattet af miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer, hvilket synes rimeligt oplagt, som det er uddybet i kommentaren til MRF 2023.171 Mfk. For en gennemgang af de nye regler om naturnationalparker og klagenævnspraksis se Pagh: TfM 2023, s. 357.
Link til Miljøstyrelsens tilladelse af 1. august 2022 til etablering af Naturnationalpark Fussingø: https://edit.mst.dk/media/ijrpoiq0/tilladelse-til-etablering-af-naturnationalpark-fussingoe.pdf.