MRF 2022.299

Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 21. november 2022, j.nr. 21/02124 og 21/02131

Tilstrækkelig med screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 10 af forvaltningsplan for bæver, da retningslinjerne i forvaltningsplanen for etablering af afværgeforanstaltninger var på et overordnet niveau, og Miljøministeriet på tilstrækkelig vis havde inddraget den miljømæssige påvirkning af de forskellige afværgeforanstaltninger. Dissens.

Miljøministeriet traf i december 2020 afgørelse efter miljøvurderingslovens § 10 om, at udkast til forvaltningsplan for bæver (der afløser den tidligere forvaltningsplan fra 1998) ikke krævede miljøvurdering, idet styrelsen lagde til grund, at forvaltningsplanen er omfattet af miljøvurderingslovens § 8, stk. 2, nr. 2. Afgørelsen blev alene offentliggjort på Miljøstyrelsens hjemmeside, men blev påklaget af en lodsejer, en lokal forening og Danmarks Sportsfiskerforbund, der i hovedsagen gjorde gældende, (1) at forvaltningsplanen skulle have været miljøvurderet, da den ville have en væsentlig indvirkning på miljøet, (2) at afgørelsen led af en væsentlig retlig mangel, da den ikke var blevet annonceret korrekt, og at forvaltningsplanen var blevet ændret i forhold til høringsversionen, uden der var sket ny screening efter miljøvurderingslovens § 10, (3) at der ikke var foretaget en habitatvurdering af påvirkning af Natura 2000-områder, (4) at afværgeforanstaltningerne var utilstrækkelige, og (5) at der ikke var foretaget en vurdering af bæverens påvirkning af andre bilag IV-arter og anden natur. Miljø- og Fødevareklagenævnet begrænsede prøvelsen til klagerne over processuelle forhold, obligatorisk miljøvurdering efter habitatreglerne, manglende vurdering af påvirkning fra bæver og vurderingen vedr. selve afværgeforanstaltningerne. Nævnet fandt, at Miljøministeriets afgørelse var behæftet med en retlig mangel, da afgørelsen ikke var offentliggjort under det sædvanlige sted for afgørelser af Miljøministeriet, jf. miljøvurderingslovens § 33. Et flertal i nævnet (5 mod 2) fandt dog ikke, at denne mangel var væsentlig, da afgørelsen havde været offentlig tilgængelig. Vedrørende ændringen af forvaltningsplanen i forhold til høringsversionen fandt nævnet ikke, at den endelige forvaltningsplan var ændret i en sådan grad, at der reelt forelå en ny plan, som ville skulle miljøscreenes på ny. Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte ministeriets vurdering i forhold til krav om obligatorisk miljøvurdering, da retningslinjerne i forvaltningsplanen for etablering af afværgeforanstaltninger var på et overordnet niveau, og vurderingen af, om indgreb over for dæmninger mv. i konkrete tilfælde kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt, vil kunne foretages på et senere trin i forbindelse med en eventuel afgørelse om regulering efter vandløbsloven eller dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3. På baggrund af forvaltningsplanen lagde nævnet til grund, at Miljøministeriet ved sin vurdering af planens indvirkning på miljøet ikke havde inddraget bæverens oprindelige påvirkning af omgivelserne, som foranstaltningerne skulle imødegå. Nævnet fandt dog, at det var berettiget alene at inddrage den miljømæssige påvirkning i form af indgreb over for dæmninger mv, da forvaltningsplanen efter sit indhold ikke kan danne grundlag for projekter og andre aktiviteter, som medfører en øget miljømæssig påvirkning af bæver i sig selv, hvorved nævnet bemærkede, ”at forvaltningsplanen i modsætning til den tidligere forvaltningsplan fra 1998 udtrykkeligt ikke forudsætter supplerende udsætninger af bæver, men i givet fald alene indfangning og genudsættelse som eventuel afværgeforanstaltning”. Da miljøvurderingslovens § 10 ikke stiller krav om inddragelse af alternativer, afviste nævnet, at der var miljøvurderingspligt af de manglende specifikke retningslinjer i forvaltningsplanen for, hvornår afværgeforanstaltninger i form af indgreb over for dæmninger mv. må anses for påkrævet af hensyn til bæverens omgivelser, og nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Miljøministeriets vurdering af, at forvaltningsplanen ikke kunne få væsentlig indvirkning på miljøet for så vidt angik selve afværgeforanstaltningerne, da ministeriet på tilstrækkelig vis havde inddraget den miljømæssige påvirkning af de forskellige afværgeforanstaltninger. Miljø- og Fødevareklagenævnet gav derfor ikke medhold i klagen over, at der ikke var gennemført miljøvurdering af forvaltningsplanen for bæver.

Kommentar: Afgørelsen giver anledning til flere bemærkninger. For det første er det noget uklart, hvilken retlig status forvaltningsplanen for bæver har. Dette er relevant, da miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer alene finder anvendelse, hvis en plan kan anses for en offentlig retsakt vedtaget med hjemmel i lov, hvilket bl.a. må betyde, at afgørelser i modstrid med forvaltningsplanen kun kan ske efter ændring af planen. Er denne betingelse ikke opfyldt, skulle Miljø- og Fødevareklagenævnet have ophævet screeningsafgørelsen med henvisning til, at der ikke var tale om en retsakt omfattet af miljøvurderingsloven. Og her giver det forudgående forløb anledning til tvivl om, hvorvidt forvaltningsplanen er en retsakt, og om den overhovedet kan forpligte andre myndigheder og klagenævn. Den oprindelige udsættelse af bæver i Klosterheden skete på grundlag af en forvaltningsplan fra 1998 udarbejdet af Skov- og Naturstyrelsen samt en tilladelse fra styrelsen. Efter klage over tilladelsen og amtets dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3 stadfæstede Naturklagenævnet i MAD 1999.851 Nkn afgørelserne, der efter sagsanlæg mod nævnet blev ophævet af Vestre Landsret i U 2004.622 V grundet manglende konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3), uden landsretten dog fandt, at bæverne skulle indfanges. Efter hjemvisning fastholdt Naturklagenævnet i MAD 2004.384 Nkn dispensationen. Skov- og Naturstyrelsen gav herefter tilladelse til permanent udsætning af bæver i Klosterheden, hvilket efter klage blev stadfæstet af Naturklagenævnet i MAD 2005.1441 Nkn, men på vilkår af, at Skov- og Naturstyrelsen senest inden for 10 år havde udarbejdet en ny forvaltningsplan for bæveren. Dette vilkår i Naturklagenævnets afgørelse blev imidlertid ikke opfyldt, da det først var i december 2020, at der blev vedtaget en ny forvaltningsplan for bæver, vedlagt som bilag 2. Hverken den oprindelige forvaltningsplan 1998 eller forvaltningsplanen fra 2020 oplyser om lovhjemmel, og der ses ikke noget lovgrundlag, der kan gøre forvaltningsplanen bindende for de mange myndigheder, som træffer afgørelser, der kan påvirke gennemførelsen af forvaltningsplan for bæver. Det er muligt, at Miljøministeriet, der har vedtaget forvaltningsplanen, er bundet, men heller ikke dette er utvivlsomt, når ministeriet så åbenbart har ignoreret vilkår i Naturklagenævnets tidligere afgørelse fra 2005. Læser man den påklagede afgørelse fra Miljøministeriet af 17. december 2020, vedlagt som bilag 1, bliver man ikke klogere på, om forvaltningsplanen er en retsakt. Miljø- og Fødevareklagenævnet udtaler sig ikke om spørgsmålet, men forudsætter, at forvaltningsplanen er en retsakt omfattet af miljøvurderingslovens regler om planer og programmer. Når dette lægges til grund, er det noget uforståeligt, at nævnet kan nå frem til, at der kan ske ændringer af forslag til forvaltningsplanen, uden at der skal ske en screening efter miljøvurderingslovens § 10. Det er tilsvarende vanskeligt at følge klagenævnets afvisning af, at forvaltningsplanen ikke er omfattet af kravet om konsekvensvurdering i habitatdirektivets art. 6(3). Den omstændighed, at bæveren udgør en del af udpegningsgrundlaget i Natura 2000-områder, ændrer således ikke ved, at nogle foranstaltninger for bæveren kan være skadelige for andre beskyttede arter og omvendt. Så medmindre det lægges til grund, at forvaltningsplanens angivelse af afværgeforanstaltninger er indholdstomme eller uden retsvirkning, vil de modstridende hensyn til beskyttede arter i sig selv føre til, at forvaltningsplanen for bæver kræver konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3), hvis man følger EU-Domstolens dom i sag C-441/17 og senest sag C-661/20 (MRF 2022.152). Og konsekvensen heraf ville i givet fald være, at forvaltningsplanen for bæver i alle tilfælde krævede miljøvurdering, jf. miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 2.

Link til afgørelsen. (Miljøministeriets indklagede screeningsafgørelse er vedlagt som bilag 1; forvaltningsplanen for bæver er vedlagt som bilag 2)