MRF 2022.260
Vestre Landsrets dom af 21. november 2022, 13. afd., sag S-2636-21
(Thomas Jønler, Thomas Tordal-Mortensen og Helle Krogager-Rasmussen med domsmænd)
Anklagemyndigheden mod T1-T6 (adv. Olaf Koktvedgaard), T7-T8 (adv. Niels Christian Strauss) og T9-T10 (adv. Peter Gerken)
Overtrædelse af fiskerilovgivningens regler om overførsel af kvoteandele og kvotelofter var ikke i sig selv strafbar, men måtte håndhæves ved påbud om afhændelse.
Siden 2003 har den danske fiskerilovgivning været bygget op omkring en ordning med overdragelige kvoteandele (fiskerirettigheder) inden for det erhvervsmæssige fiskeri. Den nærmere regulering af kvoteordningen er udmøntet i bekendtgørelsen om regulering af fiskeriet (reguleringsbekendtgørelsen), der gennem tiden har undergået visse ændringer. For at forhindre en koncentration af overdragelige kvoter på få erhvervsfiskere var der i reguleringsbekendtgørelsens (2012/1405) § 86 indført en såkaldt kvotekoncentrationsregel, hvorefter det var en betingelse for overførsel af kvoter og registrering heraf i fiskerimyndighedens register, at der ikke var personer blandt ejerne eller medejerne, som ved overførslen kom til at overskride kvotelofterne fastlagt i et bilag til bekendtgørelsen. Hvis kvoteloftet blev overskredet, fulgte det af § 86, stk. 6, at fiskerimyndigheden ville pålægge de personer, der ikke overholdt betingelserne, at opfylde betingelserne senest efter 3 måneder ved at afhænde den overskydende kvoteandel (den såkaldte 3-månedersregel). Skete dette ikke, bortfaldt eller reduceredes de kvoteandele, som overskred kvotelofterne, jf. § 86, stk. 7. Erhvervsfiskeren T1 var sammen med syv andre erhvervsfiskere og deres rådgivere – en revisor og en advokat – tiltalt for at have overtrådt reguleringsbekendtgørelsens regler om kvotekoncentration ved i en periode fra august 2013 til september 2018 at have ladet kvoter mv. overføre og registrere i Fiskeristyrelsen, idet T2-T8 ifølge anklagemyndigheden havde været stråmænd for T1, således at T1 gennem en række fiskeriselskaber reelt fik råderet over fiskekvoterne og dermed overskred kvoteloftet. T påstod frifindelse og gjorde i første række gældende, at der ikke i den dagældende reguleringsbekendtgørelse var hjemmel til at straffe for en overskridelse af kvotelofterne. I byretten blev de tiltalte fundet skyldige, og T1 idømt en bøde på 54 mio. kr. De øvrige fiskere (på nær én) blev idømt bøder på mellem 500.000 og 4,7 mio. kr., mens rådgiverne blev idømt bøder mellem 1 og 3 mio. kr. Der blev endvidere konfiskeret et større millionbeløb hos en række fiskeriselskaber. De tiltalte ankede dommen med påstand om frifindelse. Landsretten bemærkede indledningsvis, at det følger af straffelovens § 1, at straf kun kan pålægges for forhold, hvis strafbarhed er hjemlet i lov, eller som ganske må ligestilles med et sådant. Spørgsmålet var derfor i første række, om der var hjemmel til at straffe for overtrædelser af kvotelofterne i den dagældende reguleringsbekendtgørelse. Efter § 186 i den dagældende bekendtgørelse kunne den, der overtræder reglerne i bekendtgørelsen, straffes med bøde. Bestemmelsen henviste ikke til, hvilke regler i bekendtgørelsen det var strafbart at overtræde, hvilket ikke var i overensstemmelse med Justitsministeriets vejledning om administrative forskrifter, hvorefter sådanne straffebestemmelser bør undgås. Landsretten bemærkede, at der i § 186, stk. 1, nr. 3, var hjemmel til at straffe for manglende efterkommelse af et påbud meddelt i henhold til bekendtgørelsen, men at der ikke i den konkrete sag var meddelt påbud til de tiltalte. Herefter gennemgik landsretten reglerne om kvotekoncentration i den dagældende reguleringsbekendtgørelse og konkluderede, at det efter den dagældende reguleringsbekendtgørelses § 86 var lovligt at fiske på de årsmængder, som var tilknyttet de pågældende kvoter inden for den frist på 3 måneder, der var til at få bragt forholdene i orden. Landsretten fandt, at det gav anledning til tvivl, om det med udformningen af de relevante bestemmelser havde været meningen, at overskridelser af kvotelofterne var strafbare, eller om det alene havde været meningen at håndhæve reglerne ved at meddele påbud i tilfælde af overskridelser af kvotelofterne. Til støtte herfor fremhævede landsretten en række forhold, herunder et ministersvar fra 2015, hvoraf fremgik, at overskridelser af de maksimale satser for kvoteandele ikke var bødebelagt, at Rigsrevisionen i beretning nr. 22/2016 om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri havde udtalt, at sanktionerne ved overtrædelse af reglerne for kvotekoncentration var svage henset til 3-månedersreglen, og at det i forbindelse med en lovændring fra 2017 var anført i lovforslaget, at overtrædelse af kvotekoncentrationslofterne ikke var forbundet med strafansvar. Landsretten fandt, at disse tilkendegivelser talte for, at det ikke havde været meningen, at overtrædelser af kvotelofterne efter de dagældende regler var strafbare, men at reglerne i stedet skulle håndhæves ved at meddele et påbud om at bringe forholdene i orden. Dette blev også støttet af en politisk aftale fra november 2017, hvoraf fremgik, at 3-månedersreglen skulle afskaffes, så forholdene skulle bringes i overensstemmelse med reglerne uden unødigt ophold, og at sanktionsregimet skulle ændres. Det kunne i lyset heraf ikke tillægges afgørende betydning, at overskridelse af kvotelofterne ifølge et lovforslag fra 2018 efter de nugældende regler og praksis kunne sanktioneres med bøde. Hertil kom, at kvotekoncentrationsreglerne med bekendtgørelse nr. 2018/1270 var blevet ændret, så der nu gælder et klart forbud mod at eje for mange kvoter. Samlet set fandt landsretten, at det ikke med fornøden sikkerhed kunne lægges til grund, at det havde været meningen, at overskrifter af kvotelofterne i sig selv skulle være strafbare, men at de derimod skulle håndhæves ved påbud om afhændelse. På denne baggrund frifandt landsretten alle de tiltalte og ophævede byrettens afgørelse om konfiskation.
Kommentar: Landsrettens frifindelse illustrerer den vigtige sondring mellem umiddelbart og middelbart forpligtende regler. Mens byretten var kommet frem til, at overtrædelsen af kvoteloftet i reguleringsbekendtgørelsen i sig selv var strafbar, kom landsretten på baggrund af en grundig gennemgang af retsgrundlaget og myndighedernes tidligere tilkendegivelser til det modsatte resultat. Frifindelsen udgør samtidig et foreløbigt punktum i et omfattende sagskompleks vedr. fiskerimyndighedernes mangelfulde kontrol med kvotereglernes overholdelse, der tog sin begyndelse med Rigsrevisionens beretning nr. 22/2016 om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri, som efterfølgende er blevet fulgt op af et større forvaltningseftersyn gennemført af Kammeradvokaten i 2018, der bl.a. påtalte en række fejl i myndighedernes administration og forståelse af reglerne. Som det fremgår af landsrettens dom, er reglerne i reguleringsbekendtgørelsen efterfølgende blevet ændret, så det nu klart fremgår, at der gælder et umiddelbart forbud mod at overskride kvotelofterne. Dommen bekræfter dog på sin egen måde Bent Christensens udsagn om, at strafferegler i tilknytning til offentligretlig reguleringslovgivning ofte bliver til under vilkår, der ikke altid levner plads for god og velgennemtænkt lovgivningsteknik, jf. Forvaltningsret. Opgaver, hjemmel, organisation, 2. udg., 1997, s. 224.