MRF 2022.23
Vestre Landsrets dom af 16. februar 2022, 15. afd., sag BS-23495/2021-VLR
(Olav D. Larsen, Helle Korsgaard Lund-Andersen og Rasmus Lindhardt Jensen (kst.))
Tobaksbyen Holding ApS (adv. Håkun Djurhuus) mod Planklagenævnet (adv. Josephine Fie Legarth Aggesen)
Planklagenævnets sagsbehandlingstid på 15 måneder i klage over lokalplan, der endte med, at det meste af lokalplanen blev opretholdt, var efter en konkret vurdering ikke erstatningspådragende.
I november 2015 indgik Tobaksbyen Holding ApS (S) aftale om overdragelse af et datterselskab til K.M.J ApS, idet datterselskabet skulle blive adkomsthaver til en grund i Gladsaxe med et forventet areal på 21.800 m2. Salget var betinget af endelig vedtagelse af en lokalplan for området, der skulle muliggøre opførelse af boliger på ejendommen. Efter at lokalplanen var blevet vedtaget og offentliggjort, påklagede en borger den 28. april 2017 lokalplanen til Planklagenævnet (PKN) og anmodede samtidig om, at klagen tillagdes opsættende virkning. Kommunen orienterede S herom den 4. maj 2017. På kommunens forespørgsel tilkendegav PKN, at PKN først ville tage stilling til spørgsmålet om opsættende virkning, når der blev taget skridt til at realisere lokalplanen. Kommunen informerede herefter S om, at realiseringen af projektet kunne påbegyndes, men at det ville være for egen risiko. I sidste halvdel af 2017 rykkede S flere gange for en afgørelse og anmodede om opprioritering af sagen henset til de økonomiske omkostninger forbundet med at have et så stort projekt på hold. Den 31. oktober 2017 afviste PKN at tillægge klagen opsættende virkning, og den 13. december 2017 afviste PKN at opprioritere sagen med den begrundelse, at PKN ud fra lighedsbetragtninger behandler sagerne i den rækkefølge, som de er blevet indbragt. Den 21. marts 2018 klagede S til Folketingets Ombudsmand, der anmodede PKN om at meddele S, hvornår PKN forventede at afslutte sagen. Den 8. maj 2018 orienterede PKN om en forventet restsagsbehandlingstid på 3 måneder. PKN traf afgørelse i sagen den 8. oktober 2018, i hvilken en lokalplanbestemmelse om parkering ophævedes, mens klageren i øvrigt ikke fik medhold (MAD 2018.288). Efter at ombudsmanden den 15. april 2020 udtalte kritik af sagsbehandlingstiderne i PKN (FOB 2020-13), anlagde S den 28. april 2020 sag mod PKN med påstand om betaling af ca. 16,5 mio. kr. i form af rentetab, ejendomsskatter og rådgivningsbistand. PKN påstod frifindelse. S gjorde navnlig gældende, at PKN som følge af sagsbehandlingsfejl, herunder navnlig sagsbehandlingstiden, havde pådraget sig et erstatningsansvar over for S. PKN gjorde heroverfor gældende, at P’s sagsbehandling ikke havde været ansvarspådragende, og at S’ tab skyldtes, at S valgte ikke at forfølge realiseringen af projektet, mens klagesagen verserede. PKN anførte særligt, at selvom sagsbehandlingstiden på 15 måneder ikke er tilfredsstillende, er det ikke ensbetydende med, at det er ansvarspådragende. Byretten indledte med at lægge til grund, at der på baggrund af klagens karakter og omfang ikke var tale om en simpel sag, og at den lange sagsbehandlingstid skyldtes sagsophobning som følge af ressourcemangel efter udflytningen til Nævnenes Hus. Retten fastslog, at det forhold, at ombudsmanden har udtalt kritik af P’s sagsbehandlingstider, ikke er tilstrækkeligt til at konkludere, at PKN derved har pådraget sig et erstatningsansvar over for S. Retten fandt det ikke bevist, at PKN havde begået sagsbehandlingsfejl. På den baggrund fandt retten, at hverken ekspeditionstiden på 15 måneder eller PKN’s tilrettelæggelse af sagsbehandlingen, herunder principperne for prioritering, i sig selv kunne begrunde et erstatningsansvar over for S. S ankede dommen til landsretten, der stadfæstede dommen i henhold til dens grunde med den tilføjelse, at der ikke var grundlag for at anvende skærpede ansvarsregler ved vurderingen.
Kommentar: Sagen omhandler to spørgsmål. Det ene er, om en bygherre kan udnytte en lokalplan, der er påklaget, når klagenævnet ikke har tillagt klagen opsættende virkning. I overensstemmelse med fast praksis lagde Planklagenævn og retterne til grund, at dette må besvares bekræftende. Det andet spørgsmål var, om klagenævnet kan pådrage sig erstatningsansvar for lange sagsbehandlingstider. Det er velkendt, at barren for at komme igennem med sådanne krav over for en forvaltningsmyndighed i første instans er høj, jf. f.eks. U 2000.1125 H, U 2020.2851 H og U 1972.478 Ø. Det gælder formentlig især, hvis forholdet skyldes ressourceknaphed som følge af sagsophobning, jf. U 2001.956 Ø. I denne henseende er dommen således på linje med øvrig retspraksis og synspunkter i teorien om ansvar for lange ekspeditionstider og brud på interne fristregler, jf. Poul Andersen: Offentligretligt erstatningsansvar, 1938, s. 32, Poul Andersen, Juristen 1965, s. 202 ff., Henning Skovgaard: Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 1983, s. 198 ff. og Niels Fenger: Forvaltning og fællesskab, 2004, s. 947 f. Mere generelt er dommen – med den politisk baggrund (udflytningen) in mente – også på linje med domstolenes faste praksis for tilbageholdenhed med hensyn til forhold, der kan henføres politisk-økonomiske prioriteringer, jf. f.eks. Søren H. Mørup og Helle Bødker Madsen i Peter Pagh m.fl. (red.): Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 2017, s. 186 ff. og Vibe Ulfbeck: Erstatningsretlige grænseområder, 2010, s. 250 f. og 263 ff. Omvendt er byrettens præmisser interessante, fordi de efter deres formulering åbner mulighed for, at nævnets sagsbehandlingstid på 15 måneder under andre omstændigheder potentielt kan være ansvarspådragende. Udfaldet kunne således have været et andet, hvis klagesagen havde været mere simpel, og/eller nævnet fandtes undervejs at have begået fejl. Præmisserne synes også at indikere, at nævnet med de 15 måneder nærmede sig en elasticitetsgrænse for ikke-ansvarspådragende sagsbehandlingstid i en sag som den foreliggende. Dette peger alt andet lige i en skærpende retning. Noget andet er, at erstatningskravet i den konkrete sag formentlig ville blive nedsat eller bortfalde som følge af egen skyld, idet bygherren valgte ikke at igangsætte projektet, mens klagesagen verserede, på trods af kommunens og Planklagenævnets positive tilkendegivelser om muligheden herfor. Mere generelt peger dommen også på, at myndigheder har et vidt skøn til at udforme interne regler for prioritering af sager, og at et lighedsprincip, hvorefter sagerne behandles i den rækkefølge, hvori de er indbragt (FIFO-princip), som udgangspunkt er sagligt i sager af den karakter, som Planklagenævnet behandler. På andre sagsområder, f.eks. det sociale område, vil der oftere være en visitations- og prioriteringspligt. Grundsætningen om pligtmæssige skøn indebærer dog, at også Planklagenævnet i visse tilfælde har pligt til at foretage en konkret vurdering af behovet for opprioritering. Det er i dette lys byrettens iagttagelse om, at Planklagenævnet i et enkelt tilfælde havde opprioriteret en sag (postgrunden i København vedrørende et etageareal på 209.800 m2), skal læses. Når der er foretaget en konkret vurdering, er det ikke uforeneligt med lighedsgrundsætningen og derfor heller ikke ansvarspådragende. Supplerende kan anføres, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i dom af 19. januar 2010 (Huoltoasema Matti Eurén Oy m.fl. mod Finland) fandt, at en sagsbehandlingstid på 6,5 år ved afgørelse af en ansøgning om fornyet miljøgodkendelse ved de finske forvaltningsdomstole udgjorde en krænkelse af EMRK art. 6, stk. 1, uanset at den samlede sagsbehandlingstid skyldtes, at den første godkendelse blev hjemvist, og at sagen endte med, at miljøgodkendelsen blev ophævet. Derimod blev der ikke givet medhold i en erstatningspåstand, da der ikke var godtgjort en årsagssammenhæng mellem krænkelsen af art. 6 og det påståede økonomiske tab. Denne dom var imidlertid ikke relevant i den foreliggende sag, hvor sagsbehandlingstiden kun var på 15 måneder.