MRF 2022.125
Planklagenævnets afgørelse af 22. april 2022, j.nr. 21/11969, 21/11970, 21/11972, 21/11974 og 21/13201
Lokalplan for opstilling af otte vindmøller ved Bogø ca. 80 m fra Natura 2000-område, da konsekvensvurderingen ikke i tilstrækkelig grad redegjorde for, at en kollisionspåvirkning med en øvre grænse på 2 % fuglebestanden uanset art kunne anvendes, og da lokalplanen ikke var i overensstemmende med kommuneplanens retningslinjer. Manglende beskrivelse af den visuelle påvirkning af omgivelserne i lokalplanens redegørelse i strid med planlovens § 16, stk. 4, udgjorde ikke en væsentlig retlig mangel, da sådanne beskrivelser fremgik af miljørapporten. Dissens.
Lolland Kommune vedtog i juni 2021 endeligt lokalplan nr. 360-131, Vindmøller ved Bogø Inddæmning, med tilhørende miljørapport. Lokalplanen muliggjorde opstilling af otte vindmøller med en totalhøjde på mellem 125 og 149,9 meter, der skulle placeres på to rette linjer med fire møller i hver række. Planområdet var beliggende i landzone samt inden for kystnærhedszonen og bestod hovedsageligt af dyrkede marker. Det nærmeste Natura 2000-område nr. 179, Nakskov Fjord og Inderfjord, lå ca. 80 meter nord for planområdet og havde et samlet areal på 8.526 ha, hvoraf 90 % var hav omfattende habitatområde H158 og fuglebeskyttelsesområde F88. Udpegningsgrundlaget for fuglebeskyttelsesområde F88 omfattede bl.a. ynglefuglene havørn, rørhøg, klyde, almindelig ryle, splitterne, fjordterne, havterne og dværgterne samt trækfuglene knopsvane, sangsvane, sædgås, grågås, bramgås, taffeland, troldand, blishøne og havørn, og tornskade var foreslået i den seneste basisanalyse. Lokalplanen var vedtaget på baggrund af en samlet miljørapport indeholdende dels en miljøvurdering af forslaget til lokalplan, dels en miljøkonsekvensrapport for det konkrete projekt. Det fremgik heraf samt af en dertil udarbejdet Natura 2000-konsekvensvurdering, at vindmøllerne ikke ville medføre væsentlige negative indvirkninger på Natura 2000-området. Afgørelsen blev påklaget af to lokale foreninger og Dansk Ornitologisk Forening, der navnlig anførte, at konsekvensvurderingen var mangelfuld og ikke levede op til forsigtighedsprincippet i forhold til kollisionsberegningerne for fugle, og at der ikke var foretaget en tilstrækkelig vurdering af bilag IV-arten flagermus. Det anførtes endvidere, at lokalplanens redegørelse var i strid med planlovens § 16, stk. 4, og at lokalplanen på flere punkter var i strid med kommuneplanens retningslinjer. Planklagenævnet lagde til grund, at konsekvensvurdering af projektets påvirkning af Natura-område byggede på, at kollisioner i størrelsesordenen 1-2 % ikke var vurderet at påvirke arterne på bestandsniveau. Kommunen havde under klagesagen henvist til, at ORNIS-komitéen oprindeligt havde anført, at 1 % øget dødelighed havde ubetydelig påvirkning af en bestands dynamik, og at den øvre grænse på 2 % var begrundet med, at forekomster på 2 % af de regionale bestande ifølge tyske kilder var af regional vigtighed. Nævnet fandt imidlertid, at kommunen ikke i tilstrækkelig grad havde redegjort for, at der som generelt kriterium for en acceptabel påvirkning af en given fuglebestand uanset art kunne anvendes en øvre grænse på 2 %, og henviste til, at de tyske kilder vedrørte de kvantitative kriterier for vurderingen af vigtigheden af nærmere bestemte områder i Tyskland for trækfugle. Nævnet fandt ikke, at kommunen i den konkrete sag havde begrundet, at en øvre grænse på 2 % kunne finde anvendelse under de konkrete forhold i forhold til de enkelte arter på udpegningsgrundlaget. Nævnet bemærkede i forlængelse heraf, at der ved feltundersøgelser i 2019-2020 var 66 målinger af flyvende havørn i området omkring vindmølleområdet, ligesom der blev foretaget 726 målinger ved en undersøgelse i 2018-2019. Det var endvidere oplyst, at det beregnede antal årlige kollisioner udgjorde 1,82 % af den vestlollandske bestand ved opstilling af 10 vindmøller, mens der ikke var foretaget beregninger ved opstilling af 8 vindmøller. Nævnet henviste desuden til, at antallet af kollisioner ved opstilling af 8 møller med en rotordiameter på maksimalt 126 meter ifølge bygherrens oplysninger ville udgøre 2,1 % af det målsatte antal af bramgæs i Natura 2000-området. Det fremgik desuden af miljørapporten, at antallet af kollisioner var vurderet at kunne komme under 2 % ved at anvende afværgeforanstaltninger i form af hurtig nedpløjning af roerester og reguleringsstop. Nævnet lagde således til grund, at det beregnede antal kollisioner for bramgås fortsat lå tæt på det kritiske niveau på 2 %, som kommunen havde lagt til grund, men at der ikke var foretaget konkrete beregninger af kollisionsrisikoen ved anvendelse af de nævnte afværgeforanstaltninger. Nævnet fandt på denne på baggrund, at oplysningsgrundlaget var mangelfuldt, hvorfor den foretagne vurdering ikke opfyldte de krav, der stilles efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3 og planhabitatbekendtgørelsens § 3, stk. 1. Vurderingen indeholdt således ikke oplysninger, der var egnede til at fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl om, at de planlagte vindmøller ikke havde skadelige virkninger for integriteten af Natura 2000-område. Nævnet understrede, at der alene var taget stilling til konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3. Såfremt kommunen ved en fornyet behandling af sagen ville finde, at det ikke uden rimelig tvivl kunne udelukkes, at projektet ville skade Natura 2000-området, kunne projektet kun tillades efter undtagelsesbestemmelsen i habitatdirektivets art. 6, stk. 4. For så vidt angik påvirkningen af flagermus fandt flertallet (9 mod 2), at den foretagne vurdering var tilstrækkelig til at sandsynliggøre, at den kontinuerlige økologiske funktionalitet ville opretholdes, og at der i øvrigt ikke skete drab på flagermus i strid med habitatdirektivets art. 12, stk. 1, litra a. Flertallet lagde vægt på de angivne sikkerhedsforanstaltninger i form af driftsstop på 2 møller, og at vurderingen var baseret på en konkret flagermusundersøgelse i overensstemmelse med forvaltningsplanen for flagermus, ligesom flertallet ikke fandt grundlag for at fastslå, at der burde foretages individuelle vurderinger i forhold til konkrete flagermusarter. Mindretallet fandt derimod, at kommunen efter officialprincippet havde været forpligtet til at foretage en nærmere undersøgelse af, om der konkret var yngle- og rasteområder, der kunne blive ødelagt eller beskadiget, og om vindmøllerne kunne medføre drab i strid med art. 12, stk. 1, litra a. Mindretallet henviste til, at der var registreret forekomst af i alt otte forskellige flagermusarter i undersøgelsesområdet, at det i miljørapporten var konkluderet, at der sandsynligvis fandtes yngle- eller rasteområder for de tre hyppigst registrerede arter af i nærheden af planområdet, og at der ikke var foretaget en konkret vurdering af kollisionsrisikoen for de otte registrerede arter. For så vidt angik redegørelsen til lokalplanforslag fandt nævnet ikke, at kommunen havde redegjort tilstrækkeligt for den visuelle påvirkning af omgivelserne, jf. planlovens § 16, stk. 4, da en sådan beskrivelse og visualisering ikke fremgik af redegørelsen. Flertallet (10 mod 1) fandt imidlertid ikke, at den manglende redegørelse konkret udgjorde en væsentlig retlig mangel, og lagde herved vægt på, at den til lokalplanen hørende miljørapport indeholdt beskrivelser af vindmøllernes landskabelige påvirkning samt visualiseringer af vindmøllerne fra flere forskellige fotostandpunkter, da udkast til miljørapport og visualiseringsbilag indgik ved behandlingen af planforslaget og var tilgængelige i forbindelse med den offentlige høring. For så vidt angik forholdet mellem kommuneplanen og lokalplanen fandt flertallet (9 mod 2) ikke, at det ud fra kommuneplanens retningslinjer om økologiske forbindelser var muligt at udlede så konkrete krav til lokalplanlægningen, at lokalplanen kunne siges at være i strid med retningslinjerne. Flertallet lagde herved vægt på, at det fremgik af retningslinjerne, at større byggerier og anlæg skal undgås i de økologiske forbindelser eller placeres, så dyr og planters spredningsmuligheder ikke ville forringes, og at kvaliteten af de økologiske forbindelser skulle forbedres i overensstemmelse med målsætningen. Retningslinjerne indeholdt således ikke et forbud mod opførelse af tekniske anlæg inden for udpegningerne som økologiske forbindelser. I forhold til vindmøllerne fremgik det imidlertid af kommuneplanens retningslinjer, at forholdet mellem navhøjde og rotordiameter skulle være mellem 1:1,1 og 1:1,35, mens det af lokalplanen fremgik, at forholdet skulle være mellem 1:1,1 og 1:1,45. Lokalplanen gav således mulighed for et andet forhold mellem navhøjde og rotordiameter end det, der var fastsat kommuneplanen, ligesom miljørapporten redegjorde for to alternative mølletyper med rotordiametre på henholdsvis 117 og 126 meter. Nævnet fandt derfor, at lokalplanen var i strid med kommuneplanens retningslinje og dermed led af en retlig mangel. Nævnet konstaterede endvidere, at lokalplanen gav mulighed for opstilling af vindmøller med en totalhøjde på maksimalt 149,9 meter, og at det fremgik af miljørapporten, at en vej var beliggende mellem ca. 75 meter og ca. 100 meter nord for møllerne i den nordligste møllerække. Lokalplanen gav endvidere mulighed for opstilling af vindmøller nærmere en vej, som i kommuneplanen var udpeget som en del af det overordnede vejnet, end én gange vindmøllernes totalhøjde. Nævnet fandt på denne baggrund, at lokalplanen også på dette punkt var i strid med retningslinjerne i kommuneplanen og led af en retlig mangel. Et flertal (8 mod 3) fandt, at uoverensstemmelsen mellem lokalplanen og kommuneplanens retningslinjer ikke kunne anses for at være af helt underordnet eller bagatelagtig karakter. For så vidt angik forholdet mellem navhøjde og rotordiameter lagde flertallet vægt på, at der i kommuneplanens retningslinje var fastsat et præcist interval for det tilladte forhold mellem navhøjde og rotordiameter og dermed ikke fastsat en mulighed for at fravige det angivne forhold i tilfælde, hvor vindmøllerne fortsat vurderes at fremstå harmoniske. For så vidt angik afstanden til overordnede veje lagde flertallet ligeledes vægt på, at der i kommuneplanens retningslinjer var fastsat konkrete bestemmelser for, hvor lang afstand der skulle være fra vindmøller til det overordnede vejnet. Flertallet fandt på den baggrund, at lokalplanens uoverensstemmelse med kommuneplanens retningslinjer medførte, at lokalplanen var ugyldig. Planklagenævnet ophævede herefter lokalplanen.