MRF 2021.96
Vestre Landsrets dom af 29. marts 2021, sag BS-9265/2020-VLR (4. afd.)
(Dorte Jensen, Henrik Bjørnager Nielsen og Helle Korsgaard Lund-Andersen)
Hundebøll Finance A/S, N og B (Dania) (adv. Poul Hvilsted) mod Silkeborg Kommune (adv. Håkun Djurhuus), biintervenient til støtte for sagsøgerne: K (adv. Poul Hvilsted)
En uhjemlet ekspropriation efter vejloven med henblik på etablering af jordankre til en parkeringskælder kunne ”lovliggøres” ved efterfølgende ekspropriation efter planloven
Silkeborg Kommune havde solgt en del af Torvet i Silkeborg til en entreprenørvirksomhed med en forpligtelse for sidstnævnte til at bygge, eje og drive en parkeringskælder under det erhvervede areal. Kort herefter påbegyndtes byggeriet. Køberen vurderede, at der var behov for at etablere jordankre under naboejendommene, herunder sagsøgernes (Dania) ejendom. Da det ikke lykkedes at indgå aftale med Dania herom, traf kommunen efter afholdelse af åstedsforretning ekspropriationsbeslutning den 8. februar 2016 med henvisning til vejlovens § 97. Den 10. februar meddelte kommunen byggetilladelse bl.a. til etablering af jordankrene, og den 18. februar påklagede Dania ekspropriationsbeslutningen til Vejdirektoratet. Eftersom klagen ikke tillagdes opsættende virkning, påbegyndtes etableringen af jordankrene. Den 11. maj hjemviste Vejdirektoratet sagen med den begrundelse, at der ikke i vejlovens § 96, jf. §§ 97 og 98, var hjemmel til den foretagne ekspropriation, fordi der var tale om et privat område. Ved dom af 12. februar 2019 stadfæstede Retten i Viborg Vejdirektoratets afgørelse. I mellemtiden havde kommunalbestyrelsen i Silkeborg Kommune vedtaget en lokalplanændring for området, der skabte grundlag for at foretage ekspropriation efter planlovens § 47. Under åstedsforretningen anførte kommunen, at der var tale om en ”retlig lovliggørelse af de etablerede jordankre under ejendommen”. Den 26. august 2019 besluttede kommunalbestyrelsen at ekspropriere til pålæg af en servitut om jordankre på bl.a. Danias ejendom. Dania sagsøgte Silkeborg Kommune med påstand om 1) at fjerne jordankrene på Danias ejendom inden for en af retten fastsat frist, 2) betale tortgodtgørelse på et af retten fastsat beløb samt 3) omkostningsgodtgørelse på 800.000 kr. Retten i Viborg frifandt kommunen for påstand 1 med den begrundelse, at Dania hverken havde påklaget planlovsekspropriationen til Planklagenævnet inden for klagefristen eller indbragt sagen for domstolene, ligesom den ulovlige vejlovsekspropriation var blevet lovliggjort ved planlovsekspropriationen. Retten frifandt kommunen for påstanden om tortgodtgørelse, fordi de fejl, der var blevet begået, ikke var omfattet af de forhold, der efter erstatningsansvarslovens § 26 kan udløse godtgørelse. Retten fandt imidlertid, at det havde været rimeligt og nødvendigt at antage advokatbistand i forbindelse med sagen som følge af de alvorlige fejl, som kommunen havde begået på det komplicerede retsområde, og at der var adgang til at godtgøre disse efter principperne i vejloven. Beløbet fastsattes skønsmæssigt til 100.000 kr. Dania ankede dommen for så vidt angår de øvrige forhold og ændrede – med landsrettens accept – den primære påstand til at angå lovligheden af ekspropriationsbeslutningen af 26. august 2019 samt fjernelsen af jordankrene. Kommunen påstod fortsat frifindelse. Dania gjorde overordnet gældende, at den pågældende ”lovliggørelse” ikke tjente et lovligt formål, når dette var at rette op på et ulovligt forhold. Herimod anførte kommunen, at betingelserne for at ekspropriere efter planlovens § 47 og grundlovens § 73 var opfyldte, og at planlovsekspropriationen derfor var lovlig og gyldig. Landsretten lagde til grund, at vejlovsekspropriationen – i overensstemmelse med den foreliggende byretsdom – var ulovlig, og at planlovsekspropriationen havde til formål at gennemføre en retlig lovliggørelse. Landsretten lagde vægt på, at kommunen kunne have vedtaget den pågældende lokalplan og på grundlag heraf kunne have truffet samme ekspropriationsbeslutning i 2016. Selv om jordankrene på tidspunktet for planlovsekspropriationen havde udtjent sit formål, og ankrene derfor ikke længere var aktuel og nødvendig for at virkeliggøre lokalplanen, fandt landsretten, at der under de foreliggende omstændigheder var hjemmel i planlovens § 47 til retlig lovliggørelse. Landsretten tilsidesatte kommunens synspunkt om, at det ville koste 50-100 mio. kr. at fjerne jordankrene. Alligevel fandt landsretten det sagligt ud fra en proportionalitetsbetragtning, at kommunen foretog retlig lovliggørelse frem for fysisk lovliggørelse. Samlet set var ekspropriationsbeslutningen af 26. august 2019 derfor lovlig og gyldig, og Silkeborg Kommune frifandtes.
Kommentar: Denne sag angår problemstillingen med at bruge ekspropriationsinstituttet til ”retlig lovliggørelse”, der for nylig også har været aktuel i kølvandet på U 2018.3711 H, hvor Højesteret fandt, at der ikke i elektrificeringsloven var hjemmel til at foretage ekspropriation til anlæg af Skovgårdsvej i Vejen Kommune. Kommunen lovliggjorde efterfølgende forholdet ved at træffe en ny ekspropriationsbeslutning efter vejloven, hvilken fremgangsmåde Vejdirektoratet godkendte med afgørelse af 23. oktober 2019 (dokumentnr. 19/03136-79). Som fremhævet i artiklen Thomas Haugsted: ”Om efterfølgende »lovliggørelse« af anlæg opført i henhold til en ugyldig ekspropriationsbeslutning eller ved anden uhjemlet råden”, TfM 2020, s. 149 ff., er termen ”lovliggørelse” til dels misvisende, fordi disse sager på en række afgørende punkter adskiller sig fra sædvanlige miljøretlige lovliggørelsesspørgsmål. Reelt er der tale om uretmæssig råden over fremmed ejendom, hvilket kan udløse krav på godtgørelse (leje), jf. MAD 2019.109/2 B (særtryk af byretsdom fra 2008). Under efterspillet i den pågældende sag fastslog Miljøklagenævnet principielt: ”Miljøklagenævnet finder ikke, at de retlige konflikter, der kan opstå som følge af en kommunes uhjemlede råden over anden mands faste ejendom gennem bygning m.v., bør løses gennem ekspropriation i tilfælde, hvor det pågældende anlæg tilfældigvis er omfattet af en ekspropriationshjemmel. En kommune bør i denne relation være stillet som enhver anden grundejer, der uberettiget råder over anden mands ejendom”, jf. MAD 2010.2910 Mkn. Grundproblemet er her, at kommunen normalt tager stilling til privates ulovlige forhold, men i disse sager tager stilling til egne ulovlige forhold. Det bør – i tillæg til de materielle problemer – give anledning til overvejelser om myndighedsinhabilitet. Forholdet i den nye dom adskiller sig dog på en række punkter fra de to nævnte sager. Resultatet forekommer hensigtsmæssigt, fordi udgifterne forbundet med at fjerne jordankrene synes ude af proportioner med de begrænsede gener, som de udløser for Dania. Værdispildsbetragtninger taler med afgørende vægt for en pragmatisk løsning. Det må dog tilføjes, at der frem for tortgodtgørelse kunne være overvejet erstatning på grundlag af den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) art. 13 og 41, der efter omstændighederne giver mulighed for erstatning for ikke økonomisk skade ved overtrædelse konventionens menneskerettigheder, idet ekspropriative indgreb i privat ejendom efter 1. tillægsprotokol til EMRK kræver lovhjemmel. Herudover var der den specialitet, at det ulovlige forhold i en vis forstand var knyttet til den private entreprenør, der havde erhvervet arealet fra kommunen. Hvis der skulle betales godtgørelse (ad modum MAD 2019.109/2 B), burde entreprenøren muligvis have været sagsøgt. Desværre blev der i sagens afgørelse slet ikke taget hensyn til betydningen af det underliggende aftaleforhold. Hvis kommunen ikke havde sørget for at tilvejebringe en lovliggørelse af forholdet, kan der argumenteres for, at kommunen ville misligholde sin aftale med entreprenøren. Det rejser spørgsmål om myndighedshabilitet og varetagelse af uvedkommende hensyn ved begge ekspropriationsbeslutninger, som der ikke blev taget stilling til. Dommen vidner i øvrigt om, hvorfor klager over ekspropriationsbeslutninger som klart udgangspunkt bør tillægges opsættende virkning.