MRF 2021.87
EU-Domstolens dom af 15. april 2021, 5. afd., forenede sager C-798/18 og C-799/18, Anie m.fl.
VE-direktivet og princippet om beskyttelse af berettigede forventninger var ikke til hinder for en italiensk lovændring, der forringede en italiensk støtteordning for solcelleanlæg og el-virksomheders aftaler indgået med et statsligt selskab, bl.a. fordi ordningen indeholdt et forbehold for tilpasninger og ensidige ændringer, og ændringen kun fandt anvendelse på ikke forfaldne incitamenter. Energichartertraktaten kunne ikke påberåbes af investorerne over for deres egen medlemsstat.
VE-direktivet (2009/28) fastsætter bindende mål for andelen af vedvarende energi i de enkelte medlemsstater, og efter direktivets art. 3(3)(a) har medlemsstaterne mulighed for at indføre støtteordninger. Italien havde på dette grundlag i 2011 indført en støtteordning for bl.a. etablering af solcelleanlæg. I 2014 blev støtteordningerne ændret ved en lovændring og to ministerielle dekreter for at fremme en mere bæredygtig politik for støtte af vedvarende energi. Ændringerne betød en forringet betaling for virksomheder med solcelleanlæg med en effekt på over 200 kW. Flere af disse virksomheder og deres brancheorganisation, Anie, anlagde herefter annullationssøgsmål ved de italienske forvaltningsdomstole mod det italienske energiministerium med påstand om, at ændringerne af støtteordningen var ugyldige. Til støtte herfor gjorde Anie bl.a. gældende, at ændringen var i modstrid med producenternes berettigede forventninger, retssikkerhedsprincippet, VE-direktivet og energichartertraktaten, da de bebyrdende ændringerne fandt anvendelse med tilbagevirkende kraft og derfor forstyrrede de oprindelige vilkår for de allerede foretagne investeringer. Dette førte i første omgang til en præjudiciel forespørgsel for den italienske forfatningsdomstol, der afviste, at ændringen var i modstrid med den italienske forfatning. Forfatningsdomstolen henviste til, at indgrebet afspejlede en offentlig interesse i at forene støtten til produktion af vedvarende energi med en mindskelse af den byrde, som de dertil hørende omkostninger udgjorde for elektricitetens slutbrugere, at ændringen var baseret på en rimelig afvejning af de modstående interesser, og at ændringen af støtten hverken var uforudsigelig eller pludselig, og at påpasselige erhvervsdrivende kunne have taget højde herfor. Forvaltningsdomstolen fandt imidlertid, at der også var tvivl, om ændringen var i modstrid med VE-direktivet og EU’s charter om grundlæggende rettigheder art. 16 og 17 sammenholdt med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, samt energichartrets artikel 10. Dette førte til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen for at afklare, om den italienske lovgiver efter EU-retten må foretage et indgreb, der ikke alene berører den generelle incitamentsordning for sektoren, men også de aftaler, som virksomhederne hver især havde indgået med et offentligt selskab – her GSE – om de konkrete incitamentsforhold for en tyveårig periode.
EU-Domstolen indledte med at fastslå, at VE-direktivets art. 3(3)(a) alene bestemmer, at medlemsstater kan lave støtteordninger til fremme af vedvarende energi. Bestemmelsen er derfor ikke til hinder for en national bestemmelse, som ændrer en eksisterende støtteordning på den i hovedsagen anførte måde. Dernæst fastslog EU-Domstolen, at chartret efter art. 51(1) fandt anvendelse på tvisterne, idet de tidligere bestemmelser, der hjemlede de vedkommende støtteordninger, gennemførte EU-direktiver. På baggrund af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fastslog EU-Domstolen, at de incitamenter, der blev bevilget på grundlag af støtteordningen og bekræftet i individuelle ad hoc-aftaler, udgjorde en formueværdi omfattet af ejendomsværnet i chartrets art. 17. Da der var tale om fremtidige fordringer, var spørgsmålet herefter, om producenterne af solenergi havde en berettiget forventning om få denne fremtidige gevinst. EU-Domstolen lagde til grund, at retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af berettigede forventninger kræver, at retsreglerne er klare og præcise, og at deres anvendelse er forudsigelig for de retsundergivne, især når de kan have bebyrdende virkninger. Men når en påpasselig erhvervsdrivende kan påregne vedtagelsen af et indgreb, kan vedkommende ikke påberåbe sig et forventningsværn, ligesom erhvervsdrivende ikke kan have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som de nationale myndigheder kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn, hvilket den forelæggende ret måtte undersøge. EU-Domstolen opregnede imidlertid en række forhold fra sagsakterne, der talte for, at indgrebet var forudsigeligt, og at der derfor ikke var tale om indgreb i en erhvervet retsstilling omfattet af art. 17. For det første angav den italienske lovgivning ikke, at de erhvervsdrivende var garanteret de vedkommende incitamenter, men indikerede tværtimod, at ordningerne kunne blive tilpasset. For det andet var de aftaler, som virksomhederne havde indgået med GSE før 2013, ikke sædvanlige aftaler, men ifølge den italienske forfatningsdomstol offentligretlige aftaler indgået i forlængelse af forvaltningsakter (”contratti di diritto pubblico facenti seguito a un atto amministrativo”). Incitamenter for anlæg, der blev sat i drift efter 2012, blev bevilget gennem ”privatretlige aftaler” på grundlag af en standardaftale, hvoraf det fremgik, at GSE forbeholdt sig retten til ensidigt at ændre vilkårene som følge af lovændringer mv. EU-Domstolen bemærkede også, at lovændringen kun fandt anvendelse på endnu ikke forfaldne incitamenter, og at den derfor ikke har tilbagevirkende kraft. EU-Domstolen afviste dernæst, at indgrebet var i strid med chartrets art. 16, der bl.a. beskytter aftalefriheden og retten til at drive virksomhed, fordi sagsøgerne ikke havde været i en reel forhandlingsposition med hensyn til indholdet af de aftaler, som de indgik med GSE, og fordi indgrebet ikke indebar en forpligtelse for virksomhederne til at træffe foranstaltninger forbundet med betydelige omkostninger mv. Endelig fastslog Domstolen at energichartertraktatens art. 10, jf. TEUF art. 216, stk. 2, ikke finder anvendelse på tvister mellem investorer og deres egen medlemsstat.
Kommentar: Sagen angår en klassisk problemstillingen inden for den offentlige kontraktsret (forvaltningskontraktsretten) i centraleuropæiske retssystemer, nemlig den offentlige aftaleparts adgang til ensidigt at ændre en aftale og varetagelsen af den private aftaleparts retsstilling i den forbindelse. Den problemstilling angår grundlæggende en afvejning af den interesse, som det offentlige kan have i at foretage ændringer, over for den private aftaleparts retsposition. Det må skyldes den udtrykkelige lovgivningsmæssige stillingtagen, når den italienske forfatningsdomstol kom frem til, at kun aftalerne indgået inden 2013 formelt kunne anses for forvaltningskontrakter (”contratti amministrativi”). De såkaldte privatretlige aftaler indgået herefter havde en klausul, der gav det statslige selskab adgang til ensidigt at ændre aftalernes vilkår bl.a. som følge af lovændringer. I fransk ret vil den slags klausuler (“clauses de modification unilatérale”) normalt være en stærk indikator for, at der er tale om en forvaltningskontrakt – også selv om den er indgået med et privatretlig enhed (selskab). I alle tilfælde havde den formelle kategorisering ikke betydning for vurderingen i sagen. Det er bemærkelsesværdigt, at EU-Domstolen drager den pågældende konklusion med den begrundelse, at virksomhedernes retsstillingen ifølge aftalerne ikke var omfattet af ejendomsværnet i chartrets art. 17. EU-Domstolen argumenterer forholdsvist ensidigt for, at indgrebet ikke var uforudsigeligt for virksomhederne, men det kan dog fremhæves, at der trods alt kun var tale om en justering af vilkårene. Hvis der var sket en fuldstændig tilbagekaldelse eller et mere radikalt indgreb i støtteordningerne, er det ikke givet, at udfaldet var blevet det samme. I så fald kunne effekten af indgrebet afbødes ved at udbetale en kompensation på grundlag af art. 17. Tilsvarende må det have betydning, at indgrebet forfulgte lovlige og saglige formål, herunder navnlig forbrugernes interesser. EU-Domstolens behandling af aftalefrihedens beskyttelse i chartrets art. 16 forekommer en smule overfladisk, idet den synes kategorisk at lægge til grund, at fordi private entrerer med det offentlige (in casu et statsligt selskab), så er der ingen plads til forhandling. Dommen er for så vidt på linje med dansk praksis i forhold til aftaler på forsyningsområdet, som en myndighed eller en koncessionshaver ændrer af hensyn til forbrugerne eller mere almene hensyn, jf. f.eks. U 1999.803 H, U 1952.289 H og U 1921.37 Ø. Dommen illustrerer også en generel tilbøjelighed, der går på tværs af forskellige jurisdiktioner, til at fortolke privates rettigheder ifølge en aftale med det offentlige indskrænkende for ikke at lægge for snærende bånd på myndighedernes handlefrihed med hensyn til saglig varetagelse af deres opgaver, eksempelvis – som her – som følge af mellemkommende lovgivning, jf. til illustration U 2005.1494 H, U 1941.251 H og U 1912.26 H.
VE-direktivet (2009/28) er fra 30. juni af 2021 afløst af det såkaldte VE II-direktiv (2018/2001), hvor den tidligere generelle hjemmel til støtte af vedvarende energi i direktiv 2009/28, art. 3 er afløst af en mere harmoniseret regulering i direktiv 2018/2001, art. 4 og art. 5. Det er ikke helt klart, hvilke virkninger de udbyggede EU-regler om støtte har, men det kan konstateres, at VE-direktivets bestemmelser om nationale støtteordninger i forhold til traktatens generelle regler om anmeldelse af statsstøtte og forbud mod diskrimination har givet anledning til en række sager ved EU-domstolen som bl.a. sag C-573/12, Ålands Vindkraft, sag C-66/13, Green Network, og sag C-204/12 Essent Belgium. Se hertil Pagh: U 2015B.157.