MRF 2021.365
Planklagenævnets afgørelse af 14. december 2021, j.nr. 20/06614, 20/06613 og 20/06615
Lokalplanbestemmelse, der ophævede en privatretlig servitut, som gav alle og enhver adgang til at færdes på stier og klipper, ophævet som ugyldig, da en del af servitutten havde karakter af en rådighedsservitut, der ikke kunne ophæves ved en lokalplan. Lokalplanbestemmelse om omlægning af stiforløb fandtes ikke i strid med servitutten, da lokalplanen fortsat sikrede offentlighedens adgang til kysten.
Bornholms Regionskommune vedtog i marts 2020 endeligt et kommuneplantillæg og en lokalplan med tilhørende miljørapport og sammenfattende redegørelse, der muliggjorde en udvidelse og ombygning af den eksisterende museumsbygning for Bornholms Kunstmuseum og opførelse af en tilbygning til museet, så Bornholms kulturhistoriske museum kunne flytte dertil. Planområdet udgjorde ca. 5 ha og var beliggende i landzone samt i kystnærhedszonen på Bornholms nordøstvendte kyst. Området var i kommuneplanen udpeget som værdifuldt kystlandskab, og det fremgik af retningslinjerne, at der ikke måtte placeres ny bebyggelse eller anlæg, som ville forringe områdets særlige landskabelige værdi, de kulturmæssige kvaliteter, de rekreative oplevelsesmuligheder samt offentlighedens adgang til kysten. Inden for planområdet fandtes der to servitutter tinglyst i 1913 henholdsvis 1918. Servitutten fra 1918 bestemte bl.a., at der ikke ved smagløs bebyggelse eller på anden måde måttes gøres indgreb i ejendommens landskabelige skønhed. Servitutten bestemte endvidere, at der ikke måtte opføres fabrikker eller øves nogen art af industriel virksomhed, herunder stenbrud. Servitutten bestemte for klippe- og skovpartier, at der var adgang for alle og enhver til at færdes på alle udlagte veje og gangstier samt på klipperne langs havet imod at iagttage al tilbørlig sømmelighed. Lokalplanens § 11.1 ophævede denne servitut inden for lokalplanens område. Afgørelsen blev påklaget af en gruppe borgere, der bl.a. anførte, at der ikke var foretaget en tilstrækkelig vurdering af alternativer, at der ikke var en tilstrækkelig begrundelse for kystnær lokalisering, at projektet var i modstrid med kommuneplanens retningslinjer for værdifulde kystlandskaber, og at der var en intern uoverensstemmelse mellem lokalplanbestemmelserne, idet der med tilbygningen ville blive tale om et samlet bruttoetageareal på 6.880 m2, som oversteg det tilladte på 6.500 m2 ifølge lokalplanens § 5.2. Det anførtes endvidere, at kommunen var påtaleberettiget i henhold til servitutten tinglyst i 1918, hvorfor denne havde offentligretlig karakter og dermed ikke kunne ophæves ved lokalplanen, og at den nuværende offentlige sti var beskyttet ved servitutterne og derfor ikke kunne nedlægges. Planklagenævnet (formanden) fandt ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens vurdering af, at der ikke fandtes andre rimelige eller realistiske alternativer, som burde have været vurderet. Nævnet lagde herved vægt på, at formålet med planerne var at imødekomme en konkret ansøgning, hvis realisering var afhængig af støtte fra private fonde, og at der var opnået tilsagn om støtte på mere end 80 pct. af byggesummen. Kravene i miljøvurderingslovens § 13, stk. 2, nr. 3, var derfor opfyldt. Nævnet fandt endvidere, at kommunen havde godtgjort, at der var den nødvendige særlige planlægningsmæssige begrundelse for kystnær lokalisering, jf. planlovens § 5 b, stk. 1, nr. 1, idet Bornholms Kunstmuseum blev etableret i planområdet på grundlag af en lokalplan fra 1991 inden ikrafttrædelse af reglerne om kystnærhedszonen, hvorfor den pågældende kyststrækning ikke var friholdt for bebyggelse. Nævnet lagde desuden vægt på, at udvidelsen skete i tilknytning til eksisterende bebyggelse, og at størstedelen af udvidelsen ville blive placeret under jorden. For så vidt angik overensstemmelsen mellem lokalplanen og kommuneplanen fandt nævnet ikke, at lokalplanen stred imod retningslinjen for værdifulde kystlandskaber, allerede fordi det ud fra bestemmelsens formulering ikke var muligt at udlede de præcise krav til lokalplanlægningen. Det var således ikke er nærmere defineret, hvad der skulle forstås ved en forringelse af områdets særlige landskabelige værdi, de kulturmæssige kvaliteter, de rekreative oplevelsesmuligheder samt offentlighedens adgang til kysten. Nævnede bemærkede i forhold til det anførte om intern uoverensstemmelse i lokalplanen, at det påhvilede kommunen i forbindelse med en senere ansøgning om byggetilladelse at vurdere, om lokalplanens § 5.2 var overholdt, eller om det var nødvendigt med dispensation efter planlovens § 19. For så vidt angik forholdet til servitutterne bemærkede nævnet, at det alene var servitutten fra 1918, der blev ophævet med lokalplanen, jf. dennes § 11.1. Nævnet fandt, at den sidste del af servitutten om færdselsret for alle og enhver på alle udlagte veje og gangstier havde karakter af en privatretlig rådighedsservitut, som ikke kunne ophæves ved en lokalplan, da denne del af servitutten gav den berettigede ret til at udøve en vis råden over ejendommen. Lokalplanens § 11 var således ugyldig. Nævnet bemærkede i forlængelse heraf, at det afgørende efter planlovens § 15, stk. 2, nr. 21, er, om der er tale om en rådighedsservitut eller en tilstandsservitut, og ikke om servitutten er privat- eller offentligretlig. Det fremgik af lokalplanens § 1, at den bl.a. havde til formål at sikre offentlighedens fortsatte adgang til kysten, og det fremgik af § 8.3, at stier skulle anlægges som vist i princippet på kortbilag B. Der var dermed sikret adgang til klipperne og kysten. Nævnet forstod servitutterne på den måde, at offentligheden skulle sikres stiforbindelse til klipperne og kysten, men servitutterne kunne efter nævnets opfattelse ikke forstås på den måde, at de var til hinder for, at stierne kunne omlægges. Nævnet fandt derfor heller ikke, at lokalplanen var i strid med servitutternes bestemmelser om adgang for offentligheden. Det bemærkedes desuden, at de øvrige dele af servitutten fra 1918 måtte anses som tilstandsservitutter, der kunne ophæves ved lokalplan, såfremt opretholdelse af servitutten var i strid med lokalplanens formål, jf. planlovens § 15, stk. 2, nr. 21. Planklagenævnet ophævede på denne baggrund lokalplanens § 11, men kunne ikke give medhold i resten af klagen.
Kommentar: Afgørelsen omhandler en servitut fra 1918, der gav offentligheden adgang til at færdes på udlagte veje og stier samt klippepartier med kommunen som påtaleberettiget. Servitutten blev således stiftet, længe inden der i naturfredningsloven kom regler om offentlighedens adgang, og det er derfor helt korrekt, når Planklagenævnet fastslår, at servitutten er privatretlig, da den må være etableret ved aftale mellem ejeren og kommunen. Til forskel fra sædvanlige privatretlige færdselsservitutter er der imidlertid ikke tale om en eksklusiv færdselsret, da færdselsadgangen tilkommer enhver. Dette rejser nogle lidt usædvanlige spørgsmål mht. ophævelsen af servitutten. Det må antages, at kommunen som påtaleberettiget og på vegne af almenheden må kunne ophæve servitutten, men at dette ikke kan ske ved lokalplan. Derimod hindrer servitutten ikke, at kommunen vedtager en lokalplan, som omlægger den offentlige adgang. Mens ophævelse af færdselsservitutter herefter vil kunne ske ved ekspropriation efter planlovens § 47, er dette ikke relevant i denne sag, da kommunen ensidigt som påtaleberettiget kan ophæve servitutten, forudsat at der ikke er andre påtaleberettigede efter servitutten, som ikke ønsker servitutten ophævet. Om servitutters ophør og bortfald efter planloven se Evald: Servitutretten, 2021, s. 241 ff. og Pagh: Fast ejendom – regulering og køb, 3. udg., 2017, s. 206 ff.