MRF 2020.19
EU-Domstolens dom af 10. november 2020, Store Afdeling, sag C-644/18 Kommissionen mod Italien (Valeurs limites - PM10)
Italien havde tilsidesat luftrammedirektivets (2008/50) art. 13 ved systematisk og vedvarende at have overskredet grænseværdierne for koncentrationerne af PM10-partikler i en række større byområder med understregning af, at der ikke gælder en bagatelgrænse. Italien havde tillige overtrådt direktivets art. 23 ved ikke at vedtage egnede luftkvalitetsplaner, der kunne sikre en hurtig overholdelse af grænseværdierne for disse områder.
Efter luftrammedirektivets (2008/50) art. 13 og 15 skal alle medlemsstater sikre, at de i direktivet fastsatte grænseværdier for koncentrationer i luften af bl.a. små partikler (PM10) er overholdt senest i juni 2010. Denne forpligtelse kan efter art. 22 fraviges, hvis medlemsstaterne efter ansøgning har fået Kommissionens tilladelse til i bestemte zoner at udsætte en opfyldelse. Forpligtelsen kan tillige fraviges, hvis overskridelsen skyldes naturlige kilder, jf. art. 20, eller hvis det skyldes salt og sandspredning om vinteren, jf. art. 21, men dette forudsætter i begge tilfælde, at Kommissionen er underrettet. Det følger yderligere af art. 23, at hvis direktivets grænseværdier for ren luft alligevel overskrides i bestemte zoner, skal medlemsstaterne vedtage luftkvalitetsplaner for at overholde direktivets grænseværdier.
I sag C-68/11 blev Italien i december 2012 i traktatbrudssag dømt for, at luftens indhold af PM10 i flere byområder i 2006 og 2007 overskred EU’s tidligere grænseværdier for ren luft, mens EU-Domstolen afviste at tage stilling til, om de nye grænseværdier fortsat var overtrådt, da dette ikke var godtgjort. Efter gennemgang af de italienske rapporter for luftkvalitet fremsendte Kommissionen i 2014 en åbningsskrivelse med påstand om, at luftrammedirektivets art. 13 var overtrådt for PM10 i en række italienske byområder, og at Italien havde tilsidesat direktivets art. 23 ved ikke at vedtage de fornødne luftkvalitetsplaner. Efter en længere skriftveksling førte dette til en begrundet udtalelse i 2017 og efterfølgende et traktatbrudssøgsmål, hvor Kommissionen nedlagde påstand om, at Italien systematisk og vedvarende havde tilsidesat luftrammedirektivets art. 13 ved at overskride grænseværdien for PM10 i en række byområder, og at Italien tillige havde tilsidesat direktivets art. 23 ved ikke at have vedtaget egnede foranstaltninger til at sikre, at grænseværdierne overholdes i disse zoner. Den italienske regering gjorde til den første påstand bl.a. gældende, at der i løbet af perioden var sket en forbedring af luftkvaliteten, at det ikke var muligt over en kort periode at løse problemerne med luftforurening, og at art. 13 skal fortolkes som indeholdende en tolerancemargin, hvorfor art. 13 ikke var overtrådt. Dette blev afvist af EU-Domstolen, der fastslog, at den i luftrammedirektivet anførte tolerancemargin kun gælder mht. luftkvalitetsplaner, som er godkendt af Kommissionen, men ikke i øvrigt gælder, når det i luftrammedirektivet fastsatte grænseværdier er overtrådt, og det var ubestridt, at den italienske regering ikke havde fået tilladelse efter art. 22 til de påtalte overskridelser af grænseværdier var ren luft (præmis 91-94). I forlængelse heraf afviste dommen, at det havde betydning, at overskridelsen kun omfattede 17 % af det italienske territorium, idet EU-Domstolen bemærkede, ”at der ikke findes en »de minimis«-tærskel hvad angår antallet af zoner, hvor en overskridelse kan konstateres, eller vedrørende antallet af målestationer i en bestemt zone, som har registreret overskridelser” (præmis 97). I forhold til manglende vedtagelse af egnede luftkvalitetsplaner for de berørte zoner lagde EU-Domstolen til grund, at en overskridelse af grænseværdien for PM10 ikke i sig selv er tilstrækkelig til, at art. 23 er overtrådt. Men selv om hver medlemsstat råder over en vis skønsmargen ved fastlæggelse af foranstaltninger, skal medlemsstaten sikre, at den periode, hvor grænseværdierne overskrides, bliver kortest muligt. Da forpligtelsen havde påhvilet Italien siden juni 2010, og det først var i 2018, at Italien havde vedtaget den første luftkvalitetsplan (for Sicilien), og det var godtgjort, at der var tale om systematiske og vedvarende overskridelser af grænseværdierne, havde Italien tilsidesat art. 23, uden det var nødvendigt at foretage en nærmere undersøgelse af de senere vedtagne luftkvalitetsplaner.
Kommentar: Store Afdelings dom i sag C-644/18 må ses i forlængelse af en række domme, hvor forskellige medlemsstater er dømt for at overtræde luftrammedirektivets grænseværdier og ikke vedtage de fornødne planer (f.eks. sag C-336/18 mod Polen, sag C-488/15 mod Bulgarien, sag C-638/18 mod Rumænien og sag C-636/18 mod Frankrig). Det fremgår samtidig af EU-Domstolens praksis, at forpligtelsen efter art. 23 til at til at vedtage luftkvalitetsplaner har direkte virkning og kan påberåbes af direkte berørte borgere og miljøorganisationer, jf. sag C-404/13, Client Earth og sag C-737/17, Craeynest m.fl. Det fremgår yderligere af dommen i sag C-752/18, Deutsche Umwelthilfe, at borgerne også har krav på, at myndigheders manglende gennemførelse af vedtagne luftkvalitetsplaner sanktioneres, som det nærmere er belyst i Pagh: Juristen 2020, s. 22. I forhold til den tidligere praksis må dommen i sag C-644/18 først og fremmest opfattes som en bekræftelse af denne praksis fra EU-Domstolens Store Afdeling med understregning af, at der ikke gælder en bagatelgrænse eller tolerancemargen i forhold til overtrædelse af art. 13 og en præcisering af medlemsstaternes pligt efter art. 23 til at vedtage egnede foranstaltninger, når grænseværdierne er overskredet.