MRF 2023.171
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 6. juni 2023, j.nr. 22/09880 og 22/09881
Ikke medhold i klage over Miljøstyrelsens VVM-screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at tilladelse til etablering af Naturnationalpark Fussingø beliggende i Natura 2000-område ikke krævede miljøvurdering, idet væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, var tilstrækkelig. Afvist, at tilladelsen kunne anses for en plan omfattet af miljøvurderingslovens SMV-regler. Dissens.
På baggrund af den daværende regerings politiske aftale med sit parlamentariske flertal i december 2020 om en natur- og biodiversitetspakke udarbejdede Naturstyrelsen en projektbeskrivelse for Naturnationalpark Fussingø på et areal ejet af Naturstyrelsen beliggende i Natura 2000-området Lovns bredning. Projektbeskrivelsen var i offentlig høring fra april til juni 2021. Ved lov nr. 1177 af 8. juni 2021 blev der i naturbeskyttelsesloven indføjet kapitel 8 a om naturnationalparker, hvor Miljøstyrelsen efter § 61 a meddeler tilladelse til etablering af en naturnationalpark. Loven trådte i kraft den 1. juli 2021, og af ikrafttrædelsesbestemmelsen fremgår tillige, at de i lovens §§ 61 d og 61 e fastsatte krav til projektbeskrivelse og forvaltningsplaner ikke gælder for Naturnationalpark Fussingø. Den 30. august 2021 indsendte Naturstyrelsen en ansøgning til Miljøstyrelsen om tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 61 a til etablering af Naturnationalpark Fussingø. I maj 2022 fremsendte Naturstyrelsen en 244 sider lang væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, af naturnationalparkens påvirkning af Natura 2000-området, der konkluderede, at udlægning af 833 ha naturnationalpark i Natura 2000-området ikke havde væsentlig påvirkning på Natura 2000-området. Fra den 31. maj til 14. juni 2022 sendte Miljøstyrelsen udkast til VVM-screeningsafgørelse i offentlig høring sammen med væsentlighedsvurderingen efter habitatbekendtgørelsen. Den 1. august 2022 traf Miljøstyrelsen afgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at udlægning af Naturnationalpark Fussingø som omfattet af miljøvurderingslovens bilag 2, pkt. 10.g, ikke havde væsentlig påvirkning på miljøet og derfor ikke var VVM-pligtig. Samme dag meddelte Miljøstyrelsen tilladelse til etablering af nationalparken efter naturbeskyttelseslovens § 61 a. Miljøstyrelsens tilladelse omfattede (1) udsætning af store planteædende pattedyr som krondyr, rådyr og stude, (2) etablering af et 14,5 km langt og to meter højt dyrehegn suppleret af 1,7 km flydespærringer rundt om naturnationalparken for at holde store græssende dyr inden for området med 40 faunapassager for mindre dyr, (3) genopretning af naturlig hydrologi ved bl.a. at tildække grøfter, (4) etablering af friluftsfaciliteter i form af bl.a. stier, lejrplads, udsigtstårne og parkeringsplads samt (5) biodiversitetsfremmende tiltag i form af bl.a. strukturfældninger og fældning af ikke-hjemmehørende træarter. Af Miljøstyrelsens afgørelse fremgik tillige, at realiseringen af dele af projektet krævede kommunens tilladelse efter vandløbsloven og dispensation fra naturbeskyttelseslovens §§ 3 og 18. Miljøstyrelsens tilladelse og afgørelse om, at tilladelsen ikke var omfattet af miljøvurderingslovens § 25 med VVM-procedure, blev påklaget af Foreningen Fri Natur (se MRF 2023.170 Mfk), og VVM-screeningsafgørelsen blev tillige påklaget af naboer. Klagerne gjorde bl.a. gældende, at projektet havde en sådan karakter og omfang, at projektet krævede VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25, og henviste bl.a. til, at der skulle være gennemført en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 2, og at tilladelsen tillige havde karakter af en plan, som skulle være miljøvurderet efter miljøvurderingslovens § 12, samt at offentligheden ikke i tilstrækkelig grad havde været inddraget, og at høringsperioden var for kort. Klagerne henviste endvidere til, at omfanget af screeningsafgørelsen og væsentlighedsvurderingen måtte tages som udtryk for, at det var nødvendigt at gennemføre en egentlig konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsen og en VVM-procedure efter miljøvurderingsloven. Miljø- og Fødevareklagenævnet lagde i klagen over den manglende miljøkonsekvensvurdering til grund, at der i relation til VVM-screening efter miljøvurderingslovens § 21 ikke er krav om høring af offentligheden. Herefter fandt et flertal (5 mod 2), at Miljøstyrelsen i tilstrækkeligt omfang havde foretaget forudgående høring af andre myndigheder, og at de gennemførte høringer af bl.a. klagerne var tilstrækkelige i forhold til forvaltningsloven, og at der med høringen af projektforslag i første halvdel af 2021, tilbud om skovvandring og de 14 dages høring i 2022 i tilstrækkelig grad var sket inddragelse af offentligheden. Samme flertal fandt, at det var tilstrækkeligt med den omfattende væsentlighedsvurdering af naturnationalparkens påvirkning af Natura 2000-område, idet flertallet bl.a. anførte, at der ikke er særlige krav til omfanget af en væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsen og en screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21. Mindretallet fandt derimod, at der skulle være sket konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 2, under hensyn til arealets omfang, de manglende erfaringer med naturnationalparker og muligheden for at påvirke odder, som er en af arterne på udpegningsgrundlaget. I forhold til stier, hydrologi, trafik mv. fandt et flertal (6 mod 1), at denne del af projektet ikke kunne begrunde, at Miljøstyrelsens tilladelse krævede miljøkonsekvensrapport efter miljøvurderingsloven. Klagers indsigelse om, at der skulle have været gennemført en screening af ansøgningen efter miljøvurderingslovens § 10 blev afvist af Miljø- og Fødevareklagenævnet med henvisning til, ”at der er tale om et konkret projekt, der er omfattet af miljøvurderingslovens bilag 2, punkt 10g, og således omfattet af miljøvurderingslovens § 21 og dermed ikke en plan omfattet af miljøvurderingslovens § 8”. Nævnet henviste til, at Miljøstyrelsens afgørelse omhandlede en konkret projekt med beskrivelser af det konkrete anlægsarbejde, der skulle udføres, og at der i forlængelse af screeningsafgørelsen var meddelt tilladelse til etablering af naturnationalparken.
Kommentar: Afgørelsen giver på flere punkter anledning til forundring, når den sammenholdes med Miljøstyrelsens screeningsafgørelse (se link nedenfor). Naturbeskyttelseslovens § 61 a om, at Miljøstyrelsen meddeler tilladelse til, at statslige arealer udlægges som naturnationalpark, har karakter af en arealdisponering, og som Miljøstyrelsens tilladelse til Naturnationalpark Fussingø er udformet, omfatter tilladelsen en stillingtagen til det præcise areal og til et 14,5 km langt dyrehegn samt 1,7 km flydespærringer for at holde de store græssende dyr inde for området samt placering af stier, uden der i tilladelsen er taget direkte stilling til antallet af store dyr, som græsser. Det er dog forudsat i tilladelsen, at der udsættes dyr svarende til ca. 158 kg dyr pr. hektar. For de øvrige foranstaltninger om biodiversitetsfremmende tiltag og genopretning af naturlig hydrologi er der alene tale om rammebestemmelser, hvor der kræves kommunale tilladelser efter vandløbsloven og dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3, og hvor yderligere konkretisering forudsættes fastlagt i de kommende forvaltningsplaner. For denne del er der derfor ikke tale om en tilladelse, men om overordnede retningslinjer, hvilket må anses for en plan omfattet af miljøvurderingslovens § 8. Da tilladelsen fastsætter rammer for genopretning af naturlig hydrologi omfattet af miljøvurderingslovens bilag 2, pkt. 10.g, må Miljøstyrelsens tilladelse være omfattet af miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, og da vedtagelsen sker fra en statslig myndighed, er der obligatorisk miljøvurdering af tilladelsen som en plan, jf. EU-Domstolens dom i sag C-444/15. Denne indsigelse om manglende strategisk miljøvurdering kunne imidlertid slet ikke behandles i forbindelse med klagen over Miljøstyrelsens afgørelse efter miljøvurderingslovens § 21, men burde være afvist i klagesagen over VVM-screening og i stedet være behandlet af nævnet i klagen over Miljøstyrelsens tilladelse til etablering af Naturnationalpark Fussingø (se MRF 2023.170 Mfk). For tilladelsen til det 14,5 km lange hegn er der i øvrigt det særskilte problem, at Planklagenævnet i MRF 2023.109 Pkn fastslog, at hegnet kræver landzonetilladelse efter planlovens § 35, hvorfor denne centrale del af Miljøstyrelsens tilladelse til naturnationalpark ikke kan gennemføres, før kommunen har meddelt landzonetilladelse til hegnet, og hvis landzonetilladelsen måtte blive påklaget, har klagen som udgangspunkt opsættende virkning. Det er tilsvarende vanskeligt at følge klagenævnets begrundelse for, at tilladelse til at udlægge 833 hektar naturnationalpark i et Natura 2000-område ikke kræver en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsen § 6, stk. 2, og at det er tilstrækkeligt med en væsentlighedsvurdering efter § 6, stk. 1, der som fastslået af EU-Domstolen i sag C-323/17 har karakter af en foreløbig afgørelse. Ifølge nævnets fortolkning kan myndighederne helt omgå § 6, stk. 2, ved at udarbejde meget omfattende væsentlighedsvurderinger (se link til væsentlighedsvurderingen nedenfor), hvormed myndighederne samtidig kan omgå pligten til at gennemføre en VVM henholdsvis en SMV, hvis myndigheden under betegnelsen væsentlighedsvurdering udarbejder en nærmere redegørelse for, hvordan de enkelte dele af planen/projektet kan påvirke Natura 2000-områder og deres udpegningsgrundlag. En sådan omgåelse kan næppe forventes at møde forståelse hos EU-Domstolen og forekommer i øvrigt også at være i konflikt med Århus-konventionen, jf. sag C-243/15, der tilsvarende drejede sig om et dyrehegn i et Natura 2000-område, og hvor det blev fastslået, at dyrehegnet, der krævede konsekvensvurdering, var omfattet af Århus-konventionens art. 6 om inddragelse af offentligheden. Tilsvarende kan overvejes, om den korte høring over væsentlighedsvurderingen og udkastet til screening er i overensstemmelse med Århus-konventionens art. 6 henset til vurderingernes omfang, jf. Compliance Committees udtalelse af 29. juni 2012 trykt i MAD 2012.182. For en gennemgang af de nye regler om naturnationalparker og klagenævnspraksis se Pagh: TfM 2023, s. 357.
Link til VVM-screeningsafgørelsen af 1. august 2022 for Naturnationalpark Fussingø: https://edit.mst.dk/media/c00n520j/21afgoerelse-vedr-naturnationalpark-fussingoe-afgoerelse-om-ikke-miljoevurderingspligt.pdf.
Link til Naturstyrelsens væsentlighedsvurdering for Naturnationalpark Fussingø fra maj 2022: https://edit.mst.dk/media/gorb3dxv/bilag-3-vaesentlighedsvurdering-fussingoe.pdf.