MRF 2022.33
Østre Landsrets dom af 14. marts 2022, 3. afd., sag BS-49720/2019-OLR
(Bodil Dalgaard Hammer, Gitte Rubæk Pedersen og Susanne Lehrer (kst.))
Danske Råstoffer som mandatar for Nymølle Stenindustrier A/S (adv. Håkun Djurhuus) mod Miljø- og Fødevareklagenævnet (adv. Eva Daniella Gabris)
Der var hjemmel i råstoflovens § 5 a, stk. 2, til i en råstofplan at fastsætte rækkefølgebestemmelser om udnyttelsen af graveområder.
Sagen angik, om regionerne med hjemmel i råstoflovens § 5 a, stk. 2, kan fastsætte bestemmelser om rækkefølgeplanlægning i råstofplanerne, dvs. regler om, at indvindingen i graveområderne skal ske i en forudbestemt rækkefølge/prioritet. Den konkrete sag angik Region Sjællands Råstofplan 2016, der bl.a. indeholdt tre retningslinjer om rækkefølgeplanlægning (retningslinje 12-14). Af planen fremgik, at formålet med retningslinjerne var at koncentrere indvindingen på færrest mulige åbne grave og fremme færdiggravning og efterbehandling, så færrest muligt oplevede langvarige gener af indvindingen. I retningslinje 12 var bestemt, at det åbne gravefelt både arealmæssigt og tidsmæssigt skulle begrænses mest muligt inden for den enkelte indvindingstilladelse gennem udformningen af tilladelsens graveplan. I retningslinje 14 var det for to konkrete delområder i Roskilde Kommune endvidere bestemt, at indvindingen som udgangspunkt skulle ske i forudbestemte etaper, hvor påbegyndelse af indvinding i en ny etape forudsatte, at den forudgående etape var efterbehandlet på mindst 75 % af arealet, medmindre det ville være uhensigtsmæssigt i forhold til råstofindvindingen i den eksisterende eller den nye etape. Prioriteringen kunne ifølge planen også fraviges, hvis det havde væsentlig betydning for virksomhedens drift, eller der var et samfundsmæssigt behov for råstofferne. Nymølle Stenindustrier A/S (NS) indvandt råstoffer inden for de to delområder omfattet af retningslinje 14 og havde ifølge en tidligere indgået aftale med Roskilde Kommune påtaget sig at opdele indvindingen i en række etaper. Af råstofplanen fremgik, at etapeopdelingen i retningslinje 14 tog udgangspunkt i denne aftale, og at rækkefølgeplanen kunne fraviges, hvis kommunen og NS senere foretog ændringer i aftalen. Da NS var af den opfattelse, at retningslinje 12 og 14 ikke havde hjemmel i råstofloven, og at regionen derfor ikke kunne løfte den indgåede aftale op til en retningslinje i råstofplanen, påklagede NS planen til Miljø- og Fødevareklagenævnet. I marts 2019 traf klagenævnet afgørelse om ikke at give NS medhold i klagen over de to retningslinjer (MAD 2019.61), hvilket NS indbragte for byretten, der henviste sagen til landsretten som 1. instans. NS gjorde navnlig gældende, at råstofplanens retningslinjer skal være af overordnet karakter, og at hjemmelskravet var skærpet som følge af rækkefølgebestemmelsernes indgribende og ekspropriationslignende karakter. NS henviste til, at der i bl.a. planlovens § 11 b, stk. 1, nr. 12, er udtrykkelig hjemmel til rækkefølgebestemmelser i kommuneplaner, mens en sådan hjemmel ikke findes i råstofloven. Med hensyn til retningslinje 14 gjorde NS endvidere gældende, at den greb ind i NS’ aftale med Roskilde Kommune om udnyttelsen af graveområderne, og at aftalen var udtryk for varetagelse af en række forskellige hensyn og afvejning af begge parters interesser. NS gjorde derudover gældende, at regionen havde tilsidesat en række forvaltningsretlige regler ved fastsættelse af retningslinjerne. Miljø- og Fødevareklagenævnet påstod frifindelse. Landsretten udtalte, at efter råstoflovens § 5 a, stk. 2, fastlægger regionsrådet på baggrund af en samlet vurdering af udviklingen i regionen og de hensyn, der er nævnt i lovens § 3, overordnede retningslinjer for råstofindvindingen. Bestemmelsen angiver ikke udtømmende de forhold, som retningslinjerne i en råstofplan kan indeholde. Landsretten bemærkede, at det i forarbejderne til § 5 a var forudsat, at råstofplanerne indholdsmæssigt skulle svare til de regionplanretningslinjer for råstofindvinding, som før kommunalreformen blev udarbejdet af amtsrådene efter planlovgivningen. Af forarbejderne til lands- og regionplanloven fra 1973 og råstofloven fra 1977 fremgik, at regionplanretningslinjerne først og fremmest tog sigte på at regulere arealanvendelsen, og at amtsrådene skulle foretage en afvejning af råstofinteresserne over for andre arealinteresser. Med henvisning til Miljøministeriets og Planstyrelsens vejledninger om regionplanlægning fra 1978 og 1983 fandt landsretten, at det havde været lagt til grund, at regionplanretningslinjerne – uanset deres overordnede karakter – kunne indeholde bestemmelser om anvendelsen af nærmere angivne arealer, og at udpegningen af grave- og råstofinteresseområder kunne suppleres af retningslinjer om rækkefølgen for udnyttelse af råstofarealerne. På den baggrund, og da regionen i øvrigt havde varetaget de hensyn, der er nævnt i råstoflovens § 3, fandt landsretten, at retningslinje 12 og 14 havde hjemmel i råstoflovens § 5 a, stk. 2. Dernæst var spørgsmålet, om regionen havde tilsidesat forvaltningsretlige regler ved fastsættelse af retningslinjerne. Landsretten afviste, at retningslinje 14 foregreb regionens administration af konkrete indvindingstilladelser i de to delområder, bl.a. fordi regionen ifølge planen kunne dispensere fra den fastlagte rækkefølge og fra kravet om udnyttelsesgraden. Det var heller ikke godtgjort, at regionen havde varetaget usaglige hensyn, og aftalen mellem NS og Roskilde Kommune om tilrettelæggelsen af indvindingen i dele af områderne omfattet af retningslinje 14 kunne ikke føre til en anden vurdering. Landsretten bemærkede herved, at retningslinjen omfattede et større område end aftalen, at den tog udgangspunkt i den aftalte etapeopdeling, og at den kunne fraviges, hvis NS og kommunen senere ændrede aftalen. Da der herefter ikke var grundlag for at tilsidesætte Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse, blev nævnet frifundet.
Kommentar: Dommen er interessant, fordi den bl.a. angår forholdet mellem en eksisterende forvaltningskontrakt og en efterfølgende forvaltningsakt fra en myndighed, der ikke var part i aftalen. Problemet er ofte det, at den offentlige aftalepart disponerer på en måde, som den private aftalepart finder i strid med parternes aftale. I denne sag var spørgsmålet imidlertid, om regionsrådet i en råstofplan havde interveneret i den aftale, der forelå mellem NS og Roskilde Kommune. Udgangspunktet må her være, at aftalen ikke isoleret set begrænser regionens myndighedsbeføjelser. Der forekommer imidlertid eksempler på, at der i praksis er blevet etableret en art identifikation mellem forskellige myndigheder i sådanne henseender med den konsekvens, at en udenforstående myndighed i et eller andet omfang forpligtes af en forvaltningskontrakt. Forholdet mellem regionen og kommunen og mellem planen og aftalen fremstår imidlertid ikke helt klart, og det er derfor vanskeligt at sige, hvad det korrekte udfald måtte være. Det vil bl.a. afhænge af, hvordan kommunen håndterer råstofplanen i sin aftalerelation med NS. Søgsmålet kunne alternativt (også) have været rejst mod kommunen som aftalepart. Om disse spørgsmål se Grønved Nielsen: Forvaltningskontrakter, 2021, især s. 652-658.