MRF 2022.204
Miljø- og Fødevareklagenævnets delafgørelse af 6. juli 2022, j.nr. 22/00738
Opsættende virkning af klage over VVM-screening af opførelse af to karrébygninger tæt på Helsingør Domkirke, da det var uklart, om kommunen som tilsynsmyndighed kunne påse, at foranstaltninger til overvågning og begrænsning af vibrationer faktisk blev udført.
Sagen omhandlede et byggeri på Kulpladsen i Helsingør Kommune omfattet af lokalplan 1.159 fra 2017 om bebyggelse på Kulgrunden. Projektområdet er beliggende på kanten af Helsingørs historiske bykerne ud mod havnearealerne og Kronborg og har i mange år ligget som en åben parkeringsplads. Helsingør Domkirke, Sct. Olai, ligger ca. 50 m vest for området og er adskilt fra området af vej og bygninger placeret foran kirken. Det ansøgte projekt omfattede opførelse af to karrébygninger på 2-4 etager indeholdende 19 lejligheder og et butikslokale med et samlet grundareal på 2.888 m2. Helsingør Kommune traf den 28. oktober 2021 screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at projektet var omfattet af miljøvurderingslovens bilag 2, pkt. 10.b, om anlægsarbejder i byzone, men at projektet ikke var miljøvurderingspligtigt, idet det ikke kunne forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet. I forhold til støj og vibrationer var der i afgørelsen henvist til et af bygherre indsendt notat om ramning af pæle, hvoraf bl.a. fremgik, at der skulle monteres støj- og vibrationsmålere på domkirken og omkringliggende bygninger, og at projektet overholdt ”grænseværdier jf. DIN4150-3/8/, tysk standard”. Screeningsafgørelsen blev rettidigt påklaget af Menighedsrådet for Helsingør Domkirke og den landsdækkende forening Kultur & Arv med anmodning om, at klagen blev tillagt opsættende virkning. Klagerne gjorde gældende, at projektet ville kunne forårsage uoprettelig skade på Helsingør Domkirke og omkringliggende bygninger, bl.a. fordi det var ukendt, hvilke konsekvenser projektets pæleramning og pilotering ville have for domkirken. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) bemærkede, at kommunen i screeningsafgørelsen især havde lagt vægt på, at der som led i projektet blev opsat støj- og vibrationsmålere på udvalgte bygninger omkring byggepladsen med henblik på at sikre, at pæleramning ikke medførte overskridelse af grænser for støj- og vibrationer, og at der i givet fald ville blive udført pæle som borede fundamenter. Af screeningsafgørelsen fremgik imidlertid ikke, om vilkår for overvågning og begrænsning af vibrationer forventedes fastsat i tilladelser efter anden lovgivning, herunder en eventuel byggetilladelse. Nævnet bemærkede, at kommunen forud for udstedelse af en delbyggetilladelse til projektet bl.a. havde udtalt, at der var tale om et privatretligt forhold, hvis byggeriet medførte skader på naboejendomme, og at det alene var bygherrens ansvar at overholde grænseværdier for støj og vibrationer. Delbyggetilladelsen indeholdt ikke vilkår om begrænsning af vibrationer, idet det dog fremgik, at bygge- og anlægsarbejde skulle overholde den kommunale forskrift for begrænsning af støj, vibrationer og støv, der var udstedt i medfør af miljøaktivitetsbekendtgørelsens § 20, stk. 2. Nævnet bemærkede hertil, at det fremgår af Miljøstyrelsens vejledning til miljøaktivitetsbekendtgørelsen, at vibrationer fra fundering kan overskride komfortkriterierne for personer, der opholder sig i nærområdet omkring funderingen, og at vibrationer kan forårsage skader på bygninger, idet dette forhold dog ikke er reguleret af miljøbeskyttelsesloven. På denne baggrund fandt nævnet, at der var forhold i sagen, som kunne begrunde, at klagen over screeningsafgørelsen blev tillagt opsættende virkning. Nævnet henviste herved til, at domkirken lå ca. 50 m fra projektområdet, og at hensynet til kirker og disses omgivelser udtrykkeligt er omfattet af formålsbestemmelsen i miljøvurderingslovens § 1, stk. 2. Det fremgik hverken af screeningsafgørelsen eller delbyggetilladelsen, hvorvidt – og i givet fald med hvilken hjemmel – kommunen som tilsynsmyndighed vil kunne påse, at de af bygherren beskrevne foranstaltninger for overvågning og begrænsning af vibrationer faktisk udføres. Nævnet bemærkede, at kommunen selv havde anført, at det alene var bygherrens ansvar at overholde disse, og da vibrationsskader på bygninger ikke er et forhold, som reguleres af miljøbeskyttelsesloven eller miljøaktivitetsbekendtgørelsen. Nævnet fandt derfor, at der kunne rejses tvivl om, hvorvidt kommunen havde foretaget en tilstrækkelig vurdering af muligheden for reelt at begrænse projektets indvirkninger som påkrævet efter bilag 6, pkt. 3.h, og at der var en risiko for, at der kunne ske uoprettelig skade, hvis klagen ikke blev tillagt opsættende virkning.
Kommentar: Miljø- og Fødevareklagenævnets begrundelse for opsættende virkning i denne klagesag giver anledning til en principiel bemærkning om karakteren af en VVM-screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21. Nævnet henviste navnlig til, at der kunne rejses tvivl om, hvorvidt screeningskriteriet i lovens bilag 6, pkt. 3.h, var overholdt, hvorefter en screening bl.a. skal tage hensyn til muligheden for reelt at begrænse projektets indvirkninger på miljøet. Ifølge nævnet var det nemlig uklart, om kommunen som tilsynsmyndighed kunne påse, at de af bygherren fremlagte foranstaltninger til overvågning og begrænsning af vibrationer ville blive overholdt. Dette skyldtes bl.a., at der ikke var fastsat vilkår herom i den delbyggetilladelse, som kommunen havde meddelt bygherren, og at miljøbeskyttelsesloven og miljøaktivitetsbekendtgørelsen ifølge nævnet ikke regulerer vibrationsskader på bygninger. Denne begrundelse beror imidlertid på en principiel misforståelse af VVM-reglernes formål. En screeningsafgørelse er en vurdering på grundlag af bygherrens ansøgning af, om et projekt på grund af dets art, dimensioner og placering kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet. Er dette tilfældet, skal projektet undergives en egentlig miljøvurdering, da der ikke i screeningsafgørelser kan stilles vilkår for projektet. Formålet med screeningsafgørelsen er således at sikre, at visse projekter, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en særlig procedure med henblik på at styrke godkendelsesmyndighedens beslutningsgrundlag (og offentlighedens indsigt og prøvelsesadgang). Det er principielt set uden betydning for spørgsmålet om væsentlig miljøpåvirkning, hvilke materielle miljøkrav det pågældende projekt er underlagt, og om der bliver ført tilsyn med, at disse krav overholdes. Den omstændighed, at et projekt eksempelvis er omfattet af krav om begrænsning af støj og vibrationer, og at der (kan) føres tilsyn hermed, er således ikke ensbetydende med, at projektet ikke kan anses for at have væsentlig indvirkning på miljøet. Myndighedens screening har netop til formål at afdække, om det er nødvendigt at gennemføre en miljøvurdering, der bl.a. skal belyse projektets betydning for overholdelsen af natur- og miljøbeskyttelseslovgivningen. Miljø- og Fødevareklagenævnets begrundelse i sagen fra Helsingør synes dermed at sammenblande VVM-screeningen med de materielle miljøkrav, der gælder for det pågældende projekt. Noget andet er, at der i den konkrete sag meget tænkeligt var grundlag for opsættende virkning, idet VVM-screeningen tilsyneladende var baseret på, at bygherren iværksatte foranstaltninger til overvågning og begrænsning af støj og vibrationer fra bygge- og anlægsarbejdet med henblik på at undgå en væsentlige miljøpåvirkninger. Dette tilsiger i sig selv, at der blev gennemført en miljøvurdering til belysning heraf, jf. også MRF 2022.196 Mfk med kommentar, hvor Miljø- og Fødevareklagenævnet selv lagde vægt på sådanne afværgeforanstaltninger under en VVM-screening. Om VVM-screeningen se uddybende Pagh og Haugsted: Fast ejendom – regulering og køb, 4. udg., 2022, s. 433 ff.
Efter afgørelsen om opsættende virkning i sagen fra Helsingør reviderede bygherren i øvrigt projektet, så funderingen ikke ville ske som pælefundering eller borede pæle, men i stedet som et stort pladefundament. Den 27. oktober 2022 ophævede Miljø- og Fødevareklagenævnet med henvisning hertil screeningsafgørelsen, idet Helsingør Kommune den 13. juli 2022 havde truffet en ny screeningsafgørelse vedr. det reviderede projekt (som ligeledes er påklaget til nævnet med anmodning om opsættende virkning).