MRF 2025C.1
Specialeafhandling: Retlige udfordringer ved lokalplankrav om almene boliger og konsekvenserne af planlovens § 48, stk. 4, om offentlig overtagelsespligt
Af cand.jur. Christine Sandbeck
Forord af Peter Pagh
Denne specialeafhandling angår en del af de retlige udfordringer, der et opstået efter, at kommunerne ved en lovændring i 2015 i planlovens § 15, stk. 2, nr. 11, fik kompetence til ved lokalplan at kræve, at maksimum 25 % af boligerne i nye boligområder er almene boliger. Da emnet har betydelig praktisk interesse, og der både savnes retspraksis og mere indgående teoretisk behandling, kan afhandlingen anbefales til alle, der befatter sig med opførelse af nye almene boliger.
Det følger af planlovens § 11 b, stk. 1, nr. 1, at der i kommuneplanen kan fastsættes rammer for fordelingen af bebyggelsen efter art og anvendelsesformål, herunder almene boliger, i områder, der ikke anvendes til eller er lokalplanlagt til boligformål. Uanset at § 15, stk. 2, nr. 11, efter sin ordlyd ikke tilsvarende er begrænset til nye boligområder, har Planklagenævnet i en afgørelse af 23. september 2020, j.nr. 18/06380 (s. 31 f.) udtalt, at det er en betingelse også for anvendelsen af § 15, stk. 2, nr. 11, at der er tale om et nyt boligområde. Men herudover har hverken klagenævnet eller domstolene taget nærmere stilling til de mange vanskelige juridiske spørgsmål, som lokalplankrav om almene boliger rejser.
Mere overordnet er baggrunden for de juridiske udfordringer, at en lokalplan ikke kan forpligte ejeren til at iværksætte byggeri, jf. U 1997.756 H, og at det efter almenboligloven alene er almene boligselskaber, som kan opføre almene boliger, der desuden er undergivet maksimalpris. De grundlæggende spørgsmål er, hvilke konsekvenser et lokalplankrav om almene boliger har for de 75 % af den lokalplanlagte boligmasse, der ikke skal være almene boliger, henholdsvis for prisen på de arealer, der efter lokalplanen skal anvendes til almene boliger. Når en lokalplan for et nyt boligområde stiller krav om, at 25 % af boligmassen skal være almene boliger, er spørgsmålet endvidere, om lokalplanen kan bestemme, på hvilket areal de almene boliger skal opføres, og hvad der gælder for de resterende 75 %, hvis lokalplanen ikke indeholder en stillingtagen til, på hvilket byggefelt de almene boliger skal placeres, herunder om der er hjemmel i planloven til at kræve, at almene boliger er placeret i en boligblok med ejerboliger. Dette skal sammenholdes med almenboliglovens maksimalprisbestemmelser, som i f.eks. København betyder, at den maksimale pris, et alment boligselskab kan betale for jorden i 2022, var mellem 25 % og 50 % af prisen for byggejord til private boliger (s. 17).
Som afhandlingen belyser, er nogle juridiske udfordringer søgt løst af By & Havn, der ved salg af grunde på privatretligt grundlag stiller krav udførselsrækkefølge for almene boliger, så det efter købsaftalen ikke er muligt for køberen af arealet at opføre private boliger uden at opføre de almene boliger, som By & Havn stiller krav om. I disse tilfælde kan køberen af arealet tage højde for forpligtelsen til at opføre almene boliger i købsprisen, så udgiften til forskel mellem markedspris og maksimalpris ikke betales af køberen, men i stedet af By & Havn som sælger.
Bygherreproblemet er søgt løst ved en ændring i 2019 af almenboligloven med indføjelse af den såkaldte ”delegerede byggemodel”, hvorefter kommunen ”i særlige tilfælde” kan give økonomisk støttetilsagn til et alment boligselskab, selv om boligselskabet ikke har skøde på den ejendom, hvor der skal bygges. Ordningen løser bygherreproblemet, men betyder, at forskellen mellem jordens markedspris og maksimalpris efter almenboligloven betales af køberne af de private boliger.
I langt de fleste tilfælde kan de ovennævnte specielle ordninger ikke anvendes, hvilket kan føre til, at opførelse af almene boliger grundet maksimalprisen må opgives, hvorefter der opstår et spørgsmål om, hvordan den specielle regel om overtagelsespligt for ejendomme forbeholdt til almene boliger i planlovens § 48, stk. 4, skal fortolkes. Problemet er, at forarbejderne ikke angiver noget nærmere om, hvornår der er overtagelsespligt, eller hvordan prisen skal opgøres. Som afhandlingens analyser viser, må § 48, stk. 4, tages som udtryk for, at der er nogle særlige problemer ved lokalplanlægning for almene boliger, hvilket taler for, at der er overtagelsespligt, når det ikke er muligt at finde et alment boligselskab, der vil opføre boligerne eller indgå aftale efter den delegerede bygherremodel, hvor vurderingen af, om ejendommen kan udnyttes på en økonomisk rimelig måde, må tage udgangspunkt i udnyttelse af de omkringliggende ejendomme som private boliger (s. 61). I forhold til erstatningsudmålingen ved overtagelsespligt efter § 48, stk. 4, kan der overordnet argumenteres for to meget forskellige resultater. Det ene er, at erstatningen skal tage udgangspunkt i, at der skal opføres almene boliger, og at der for disse gælder en maksimalpris, så overtagelsesprisen svarer til maksimalprisen efter almenboligloven, hvilket forfatteren finder vanskeligt at forene med kravet om fuldstændig erstatning efter grundlovens § 73. Det andet udgangspunkt er værdien af de omliggende ejendomme, så det ikke er grundejeren, men kommunen, der må bære den økonomiske byrde ved lokalplanlægning for almene boliger. Forfatteren tilslutter sig det sidste, men understreger, at der foreløbig er meget stor usikkerhed om, hvordan domstolene vil udmåle erstatningen.