Undersøgelseskommissioner og granskningskommissioner

Afhandlingens emne er undersøgelseskommissioner og granskningskommissioner. Formålet med afhandlingen er at undersøge kommissionsberetningernes retlige værdi og kommissions-undersøgelsernes effektivitet gennem en analyse af de processuelle regler for undersøgelses- og granskningskommissioner samt kommissionspraksis siden 1999. Herved søger afhandlingen at udfylde det retsvidenskabelige tomrum, der har eksisteret siden indførelsen af undersøgelseskommissionsloven. Det handler helt grundlæggende om, hvorvidt Folketinget har effektiv adgang til at udøve sin fundamentale kontrolvirksomhed i et parlamentarisk folkestyre.

Tre forskningsspørgsmål danner rammen for afhandlingen:

1. Hvilken retlig værdi kan beretninger fra undersøgelses- og granskningskommissioner tillægges?
2. I hvilket omfang understøtter gældende ret, at undersøgelses- og granskningskommis-sioner kan gennemføre effektive undersøgelser, og hvordan afspejles dette i kommis-sionernes praksis?
3. Hvordan kan undersøgelses- og granskningskommissionernes effektivitet eventuelt styrkes?

Afhandlingen er metodisk forankret i retsdogmatisk metode, og suppleres med retspolitiske betragtninger samt komparative elementer baseret på norsk ret. Spørgsmålet om, hvilken retlig værdi kommissionsberetningerne kan tillægges ved fastsættelsen af gældende ret vurderes ud fra deres legitimitet, autoritet og gennemslagskraft. Effektivitet anvendes som det centrale analysekriterium og forstås i to led: 1) kommissionens tilvejebringelse af et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag for Folketingets og myndighedernes videre stillingtagen, og subsidiært 2) at nå målet med færrest mulige resurser og omkostninger.

Afhandlingen er kronologisk opbygget efter undersøgelsens fire faser: nedsættelsen, processen, vurderingerne og opfølgningen.

Del I omhandler introduktion til afhandlingen (kapitel 1), metode (kapitel 2) og norsk ret (kapitel 4). Her behandles retsgrundlaget for kommissionsberetninger, teoretiske opfattelser af kommissionsberetninger og deres anvendelse i afhandlingen (kapitel 3). Desuden rammesæt-tes de overordnede forskelle på norsk og dansk ret, hvor granskinger i norsk ret tager afsæt i forvaltningsretten, mens kommissionsundersøgelser i dansk ret er inspireret af retsplejeloven.

Del II belyser kommissionens nedsættelse, som består af beslutningen om nedsættelse (kapitel 5), fastsættelse af kommissoriet, udpegning og kommissionens sammensætning. Afhandlingen fremhæver, at de retlige rammer for nedsættelse af en kommission, valg af undersøgelsesform og fastsættelse af kommissorium i vidt omfang overlader disse spørgsmål til politiske overvejelser. I den forbindelse fremhæves vigtigheden af at vælge den rette undersøgelses-form til det rette formål, og hvilke kriterier der bør indgå, når der ved nedsættelsen vælges mellem en undersøgelseskommission, en granskningskommission, en advokatundersøgelse eller en fjerde mulighed. I kapitel 6 vurderes det, at undersøgelsernes kommissorium er det, der har størst betydning for undersøgelsens varighed, resurser og omkostninger. Derudover behandles Justitsministeriets og justitsministerens indflydelse på forhold i undersøgelsens nedsættelse. Der kan hentes inspiration fra Norge, hvor fortolkningen af kommissoriet udelukkende henhører under granskningskommissionen, og hvor kommissionsformanden inddrages i dets udformning. I kapitel 7 om udpegning og sammensætning kritiseres blandt andet, at justitsministeren i otte ud af ti tilfælde har udpeget universitetsjurister uden indstilling, når en sådan er indgået i kommissionen, hvilket foreslås ændres. Derimod udpeges dommeren og advokaten efter indstilling. Det er alene selve udpegningsprocessen og den måde, det kan udnyttes på, der kritiseres. Der kan intet materielt udsættes på dem, der er udpeget.

Del III behandler undersøgelsens proces og vurderinger. Dette indbefatter kommissionernes tilvejebringelse af materiale, offentlighed med fokus på liveblogging, bisidderordningen, kontradiktion, bevisvurderinger, forsigtighedskravet og vurderingerne af ministres forhold.

I kapitel 8 vurderes det, at undersøgelsernes effektive adgang til alt relevant materiale må anses som den vigtigste enkeltstående faktor for effektive undersøgelser. Udleveringspligten vurderes at skabe de retlige forudsætninger for en effektiv undersøgelse. I nogle situationer har der været udfordringer med blandt andet at indhente e-mails og SMS-beskeder, men det har kun i få tilfælde været en barriere for at udarbejde et fyldestgørende beslutningsgrundlag.

I kapitel 9 finder afhandlingen, at det er tvivlsomt, om lovgrundlaget understøtter liveblogging i form af detaljeret og samtidig offentlig gengivelse af forklaringer under afhøringer i kommissioner, som det har fundet sted.

I kapitel 10 konstateres derudover, at undersøgelseskommissionsloven har indført en bred adgang til bisidder. Det skønnes samtidig, at undersøgelsernes formål kan opnås med et mindre resurseforbrug og færre omkostninger til bisiddere uden væsentlig at indvirke på retssikkerheden.

I kapitel 11 påpeges, at der er bedre adgang til kontradiktion, end det er tilfældet under efterforskningen i straffeprocessen og efter forvaltningsprocessen. Dette understøtter effektive undersøgelser.

I kapitel 12 finder afhandlingen, at der i kommissionspraksis er betydelig variation i både de anvendte beviskrav og i bevisvurderingernes begrundelse. Det vurderes herefter, at grundigt begrundede bevisvurderinger er mest egnede som beslutningsgrundlag, men at gældende ret ikke stiller krav herom. Endvidere påpeges det, at sandsynlighedsovervægt bidrager bedst til et optimalt beslutningsgrundlag ved at indeholde de mest nuancerede beskrivelser af begivenhedsforløbet.

Afhandlingen finder i kapitel 13, at forsigtighedskravet ikke har haft betydning for kommissionernes effektivitet, da det i praksis ikke har tilført yderligere forsigtighed i kommissionernes vurderinger.

Kapitel 14 konkluderer, at ministerundtagelsesreglen svækker muligheden for at tilvejebringe et fyldestgørende beslutningsgrundlag for Folketinget, men at kommissionerne i deres beskrivelser af retligt relevant faktum om ministres involvering og viden i et begivenhedsforløb bevæger sig tæt på at foretage egentlige retlige vurderinger. Ministerundtagelsesreglen har ført til en række uhensigtsmæssige asymmetrier i kommissionernes vurderinger i forholdet mellem embedspersoner og ministre, mellem beskrivelsen af retligt relevant faktum og retlige vurderinger samt mellem fortsæt og grov uagtsomhed. Der har i den politiske opfølgning vist sig en ny tendens til at rejse forslag om en advokatvurdering af ministres forhold på baggrund af det skriftlige materiale i kommissionsberetningen. Dette indikerer, at beslutningsgrundlaget anses som utilstrækkeligt uden retlige vurderinger. Efter norsk ret er det ikke udelukket at foretage retlige vurderinger af ministre, når Stortinget nedsætter en granskningskommission.

Del IV behandler opfølgningen på kommissionerne. Her analyseres, hvordan domstolene, ansættelsesmyndighederne, Folketinget og undersøgelses- og granskningskommissionerne følger op på kommissionsundersøgelser eller anvender deres beretninger. Her konkluderes, at kom-missionsberetningerne i særlig grad har haft gennemslagskraft over for tjenstligt forhør, ansættelsesmyndigheder, Folketinget og andre kommissionsundersøgelser. Derudover har kommissionsberetningernes abstrakte redegørelser for processuelle regler for kommissionsundersøgelser og materielle regler for embedsværkets pligter og ansvar særligt været anvendt som fortolkningsbidrag.

Del V udgør afhandlingens afsluttende bemærkninger og besvarer afhandlingens tre forskningsspørgsmål.

Forskningsspørgsmål 1 besvares ved, at kommissionsberetningerne kan tillægges betydelig retlig værdi som følge af deres legitimitet, autoritet og gennemslagskraft. Dette gør sig navnlig gældende over for de aktører, som de efter loven er tillagt legitimitet til at være relevante for. Den retlige værdi gælder for kommissionsberetningerne særligt i relation til de processuelle regler for undersøgelses- og granskningskommissioner samt de materielle regler om embedsværkets og ministres pligter og ansvar. På disse områder er der påvist konkret gennemslagskraft, idet kommissionerne herudover udgør det ledende forum for disse spørgsmål og i fravær af øvrig praksis kan tillægges stor betydning. Deres autoritet udspringet blandt andet af, at kommissionen er underlagt samme krav til uafhængighed og uvildighed som dommeres fuldstændige upartiskhed.

Forskningsspørgsmål 2 besvares ved, at det sammenfattende er afhandlingens centrale konklusion, at de gennemførte undersøgelser har været præget af en betydelig grad af effektivitet, navnlig i relation til effektivitetsbegrebets første led om tilvejebringelsen af et fyldestgørende beslutningsgrundlag. I den forbindelse lægges særligt vægt på kommissionsberetningernes retlige værdi, det retlige grundlag for udleveringspligten, udviklingstendensen i retning af mere afgrænsede kommissorier, kommissionernes proaktive tilgang til tilvejebringelse af materiale samt den konkrete opfølgning på kommissionsberetningerne

I besvarelsen af forskningsspørgsmål 3 fremkommer afhandlingen med anbefalinger baseret på de retsdogmatiske analyser i kapitlerne med efterfølgende retspolitiske betragtninger. Der fremsættes en række forslag, både inden for gældende lovgivning og forslag, som kræver lovændringer. Anbefalingerne, som kræver lovændringer, omfatter ophævelse af forsigtigheds-kravet, ministerundtagelsesreglen og forbuddet mod retlige vurderinger af fratrådte embedspersoner, reform af bisidderreglerne vedrørende afbeskikkelse og salær, regulering af udpegningsprocessen samt tilvejebringelse af hjemmel til stikprøvekontrol og direkte søgning i myndighedernes systemer inspireret af due diligence-lignende processer.

The subject of the PhD thesis is commissions of inquiry (undersøgelses- og granskningskommissioner). The purpose of the thesis is to examine the legal weight of commission reports and the effectiveness of inquiries through an analysis of the procedural rules for commissions of inquiry and commission practice since 1999. In doing so, the thesis seeks to fill the legal void that has existed since the introduction of the Commission of Inquiry Act. Fundamentally, it is a question of whether the Danish Parliament has effective access to exercise its funda-mental control function in a parliamentary democracy.

Three research questions form the framework for the thesis:

1. What legal weight can be attributed to reports from committees of inquiry?
2. To what extent does current law support committees of inquiry conducting effective inquiries, and how is this reflected in the committees' practices?
3. How can the effectiveness of commissions of inquiry and potentially be strengthened?

The thesis is methodologically grounded in legal dogmatic methodology and supplemented by legal policy considerations and comparative elements drawn from Norwegian law. The question of what legal weight can be attributed to the commission reports in determining applicable law is assessed based on their legitimacy, authority, and impact. Effectiveness is used as the central criterion for analysis and is understood in two parts: 1) the commission's provision of a sufficient basis for decision-making for the Danish Parliament and the authorities to take further action, and secondarily, 2) achieving the goal with the least possible resources and costs.

The thesis is structured chronologically, following the four phases of the study: establishment, process, assessment, and follow-up.

Part I deals with the introduction to the thesis (Chapter 1), methodology (Chapter 2), and Norwegian law (Chapter 4). The legal basis for commission reports, theoretical perceptions of commission reports, and their use in the thesis are discussed here (Chapter 3). Addition-ally, the overall differences between Norwegian and Danish law are outlined, with Norwegian law based on administrative law. In contrast, commission inquiry in Danish law is inspired by the Administration of Justice Act.

Part II examines the establishment of the commission, which consists of the decision to establish it (Chapter 5), the determination of its terms of reference, the appointment of its members, and the composition of the commission. The thesis emphasizes that the legal framework for establishing a commission, choosing the form of inquiry, and determining the terms of reference essentially leaves these issues to political considerations. In this connection, the importance of selecting the correct form of inquiry for the right purpose is emphasized, as well as the criteria that should be included when choosing between a commission of inquiry, a lawyer's investigation, or a third option. Chapter 6 assesses that the terms of reference of the inquiry are the most critical factor in determining the duration, resources, and costs of the inquiry. In addition, the influence of the Ministry of Justice and the Minister of Justice on the establishment of the inquiry is discussed. Inspiration can be found in Norway, where there is a clearer distinction between the review commission, which interprets the terms of reference, and the commission chair, who is involved in drafting the terms of reference. Chapter 7 on appointment and composition criticizes, among other things, the fact that in eight out of ten cases, the Minister of Justice has appointed university lawyers without recommendation when such a recommendation has been made to the commission, which is proposed to be changed. In contrast, judges and lawyers are appointed based on recommendation. It is only the appointment process itself and the way in which it can be exploited that is criticized. No mate-rial criticism can be levelled at those who have been appointed.

Part III deals with the inquiry process and assessments. This includes the commissions' provision of material, publicity with a focus on live blogging, the legal assistance scheme, adversarial proceedings, evidence assessments, the requirement for caution (forsigtighedskravet), and the ministerial exemption rule (ministerundtagelsesreglen).

In Chapter 8, it is assessed that the inquiries effective access to relevant material must be considered the most important single factor for effective inquiries. The duty to disclose is deemed to create the legal conditions for an effective inquiry. In some situations, challenges have arisen in obtaining emails and text messages, but this has only been a barrier to preparing a comprehensive basis for decision-making in a limited number of cases.

In Chapter 9, the thesis finds that it is doubtful whether the legal basis supports live blogging in the form of detailed and simultaneous public reproduction of statements during hearings in commissions, as has been the case.

In Chapter 10, it is also noted that The Act on Commissions of Inquiry has introduced broad access to legal assistance. At the same time, it is estimated that the purpose of the inquiries can be achieved with less resource consumption and lower costs for legal counsel without significantly affecting legal certainty.

Chapter 11 points out that there is better access to adversarial proceedings than is the case during the inquiry in criminal proceedings and after the administrative process. This supports effective inquiries.

In Chapter 12, the thesis finds that there is considerable variation in commission practice in both the standards of proof applied and the reasoning behind the assessment of evidence. It is therefore assessed that thoroughly reasoned assessments of evidence are most suitable as a basis for decision-making, but that current law does not require this. Furthermore, it is pointed out that the preponderance of probability contributes best to an optimal basis for decision-making by containing the most nuanced descriptions of the course of events.

In Chapter 13, the thesis finds that the requirement of caution has not had any impact on the effectiveness of the commissions, as in practice, it has not added any further caution to the commissions' assessments.

Chapter 14 concludes that the ministerial exemption rule weakens the possibility of providing a comprehensive basis for decision-making for the Danish Parliament, but that in their descriptions of legally relevant facts about ministers' involvement and knowledge in a course of events, the commissions come close to making actual legal assessments. In the political follow-up, there has been a new tendency to propose a legal assessment of ministers' conduct based on the written material in the commission's report. This indicates that the basis for decision-making is considered insufficient without legal assessments. Under Norwegian law, it is not excluded to make legal assessments of ministers when the Norwegian Parliament ap-points a commission of inquiry.

Part IV deals with the follow-up to the commissions. It analyzes how the courts, the appointing authorities, the Danish Parliament, and the commissions follow up on commission inquiries or use their reports. It concludes that the commission reports have had a particularly strong impact on official inquiries, appointing authorities, the Danish Parliament, and other commission inquiries. In addition, the commission reports' abstract accounts of procedural rules for commission inquiries and substantive rules for the duties and responsibilities of civil servants have been used as contributions to interpretation.

Part V contains the concluding remarks of the thesis and answers the three research questions of the thesis.

Research question 1 is answered by stating that the commission reports can be attributed considerable legal weight because of their legitimacy, authority, and impact. This is particularly true for the actors to whom they are legally assigned the legitimacy to be relevant. Furthermore, this applies in relation to the procedural rules for commissions of inquiry, as well as the substantive responsibility for the duties and responsibilities of civil servants and ministers. In these areas, concrete impact has been demonstrated, as the commissions also constitute the leading forum for these issues and, in the absence of other practices, can be accorded great importance. Their authority stems, among other things, from the fact that the commission is subject to the exact requirements of independence and impartiality as judges' complete impartiality.

Research question 2 is answered by the fact that, in summary, the central conclusion of the thesis is that the studies carried out have been characterized by a significant degree of effectiveness, particularly in relation to the first element of the concept of effectiveness, namely the provision of a satisfactory basis for decision-making. In this connection, particular emphasis is placed on the legal weight of the commission reports, the legal basis for the obligation to provide information, the trend towards more limited terms of reference, the commissions' proactive approach to providing material, and the specific follow-up to the commission reports.

In response to research question 3, the thesis presents recommendations based on the legal-dogmatic analyses in the chapters, followed by legal policy considerations. Several proposals are put forward, both within the framework of current legislation and proposals that require legislative changes. The recommendations that require legislative changes include the abolition of the precautionary requirement, the ministerial exemption rule and the prohibition on legal assessments of former public officials, reform of the rules on legal representation regarding dismissal and fees, regulation of the appointment process, and the provision of a legal basis for random checks and direct searches in the authorities' systems inspired by due diligence-like processes.