MRF 2022.39/2
Retten i Næstveds dom af 10. januar 2022, sag 8949/2019
Anklagemyndigheden mod T ApS (adv. Håkun Djurhuus)
Virksomhed idømt bøde og tvangsbøder for manglende overdækning af PCB-forurenet beton fra nedrivning af kommuneskole i strid med vilkår i tidsbegrænset miljøgodkendelse. Frifindelse for manglende efterkommelse af påbud om bortskaffelse af betonen, da der var tvivl om, hvem der var forurener. Myndighedsinhabilitet afvist.
I oktober 2014 gav Sorø Kommune en 3-årig miljøgodkendelse til, at Sjællands Lastvognsophug ApS (T ApS) kunne indbygge lettere forurenet beton under et befæstet parkeringsareal. Der var tale om PCB- og blyholdigt beton fra nedrivningen af Frederiksberg Skole, der var ejet af Sorø Kommune. Miljøgodkendelsen fastsatte værdier for forureningsgrad og krav til oplagringstid og overdækning, inden betonen kunne indbygges. I december 2014 indgik T ApS en entreprisekontrakt med Sorø Kommune om modtagelse, oplag, neddeling og indbygning af lettere PCB-forurenede nedbrydningsmaterialer fra Frederiksberg Skole. I juli 2016 konstaterede kommunen, at håndteringen af den modtagne beton og etablering af parkeringsarealet fortsat ikke var påbegyndt. T ApS oplyste, at man afventede en afklaring af koncentrationerne af forureningen i det modtagne materiale, hvorfor T ApS ikke ville begynde at sortere, knuse eller indbygge materialet. I februar 2017 konstaterede kommunen på baggrund af egne analyseprøver, at det afleverede materiale, der udgjorde første etape af leveringen, ikke overholdt de i miljøgodkendelsen fastsatte krav til forureningsgraden. I september 2017 besluttede kommunen, at betonen kunne indbygges trods afvigelsen i forureningsgraden fra miljøgodkendelsens vilkår, da afvigelsen ifølge kommunen ikke udgjorde en øget miljømæssig risiko. Dette gav anledning til en voldgiftssag mellem T ApS og kommunen om, hvorvidt det leverede materiale var konditionsmæssigt, idet T ApS’ prøver viste, at store dele af betonen overskred de tilladte forureningsgrader i ikke-ubetydelig grad. Den 6. marts 2018 meddelte kommunen efter varsel påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1, til T ApS om, at de PCB-holdige materialer, der var udlagt på ubefæstede arealer på grunden, ikke måtte give anledning til udvaskning af PCB eller anden potentiel forurening af jord, grundvand og overfladevand, og at T ApS derfor skulle iværksætte afværgeforanstaltninger senest 28. marts 2018. Fristen blev efterfølgende forlænget til 1. juni 2018, hvor de PCB-holdige materialer tillige skulle indbygges på de vilkår, der fremgik af den nu udløbne miljøgodkendelse, eller fjernes og bortskaffes til godkendt modtageanlæg. Den 18. juni 2018 varslede kommunen iværksættelse af selvhjælpshandlinger i form af bortskaffelse af betonen til anden godkendt modtager og anmodede i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 87, stk. 2, om retskendelse til at foretage de nødvendige selvhjælpshandlinger på ejendommen. Anmodningen blev afvist af landsretten i MAD 2018.360 Ø, da der ikke forelå tilstrækkeligt sikre oplysninger om en potentiel forurening af jorden, der ikke ville kunne afværges med samtykke fra T ApS, når der var udtaget prøver af betonen. I juni 2021 indgav kommunen politianmeldelse, hvilket gav anledning til en straffesag mod T ApS for at ikke at have overholdt vilkårene i miljøgodkendelsen fra oktober 2014 om overdækning af betonen og for ikke at have efterkommet kommunens indskærpelser og påbuddet fra marts 2018 om afværgeforanstaltninger og om bortskaffelse af betonen. Anklagemyndigheden påstod T ApS idømt en bødestraf på 100.000 kr. samt tvangsbøder, indtil T ApS havde lovliggjort forholdene på ejendommen. T ApS påstod frifindelse og gjorde bl.a. gældende, at kommunen havde været inhabil i sagen. Byretten bemærkede, at det følger af kommunestyrelseslovens § 17, stk. 7, at de enkelte administrative enheder i en kommune udgør én forvaltningsmyndighed, ”hvorfor miljømyndigheden og byggeafdelingen i Sorø Kommune må betragtes som to adskilte selvstændige enheder, der handler uafhængigt af hinanden”. Det forhold, at kommunen havde optrådt som myndighed for så vidt angik miljøgodkendelsen og samtidig var aftalepart i entreprisekontrakten med T ApS, førte derfor ikke til, at der forelå myndighedsinhabilitet. Byretten fandt, at T ApS – der ikke umiddelbart havde afvist affaldet – var forpligtet til at opbevare farligt affald i overensstemmelse med miljøgodkendelsens vilkår, uanset om affaldet ikke måtte være leveret konditionsmæssigt. T ApS havde derfor overtrådt miljøbeskyttelsesloven ved ikke at overholde vilkåret om overdækning og kommunens indskærpelse og påbud om afværgeforanstaltninger, der skulle hindre udvaskning af PCB eller anden potentiel forurening af jord, grundvand eller overfladevand. For denne del af tiltalen blev T ApS idømt en bøde på 70.000 kr. samt månedlige tvangsbøder på 20.000 kr., indtil T ApS effektivt havde overdækket de PCB-holdige materialer. Derimod fandt byretten ikke tilstrækkeligt grundlag for at vurdere, om de omhandlede nedbrydningsmaterialer fra Frederiksberg Skole var leveret konditionsmæssigt, hvilket der verserede en voldgiftssag om. Der var derfor berettiget tvivl om, hvorvidt det var T ApS eller Sorø Kommune (som leverandør af betonen), der var ansvarlig for at fjerne og bortskaffe nedbrydningsmaterialerne og dermed rette adressat for påbuddet. Det var ligeledes uklart, om kommunen havde en sådan særlig interesse i udfaldet af denne del af sagen, at der forelå myndighedshabilitet. T ApS blev derfor frifundet for den del af tiltalen, der vedrørte bortfjernelse og bortskaffelse af nedbrydningsmaterialerne.
Kommentar: Dommen illustrerer nogle af de udfordringer, der opstår ved gennemførelse af affaldsreguleringens princip om en udbrudt ansvarskæde for håndtering af affald, jf. EU-Domstolens dom i sag C-494/01. Når et miljøgodkendt affaldsbehandlingsanlæg ikke afviser at modtage affald, er det operatøren af affaldsbehandlingsanlæggets ansvar, at det modtagne affald kan opbevares på anlægget og behandles i overensstemmelse med godkendelsen. Svarer affaldet ikke til det, som affaldsproducent eller affaldstransportør har oplyst modtageanlægget, så affaldet ikke er konditionsmæssigt, kan dette ifølge dommen have betydning for, om affaldsanlægget kan påbydes at fjerne affaldet. Mens dette kan tiltrædes i en sag, hvor affaldsproducenten er en kommune, må det som hovedregel afvises, da det sammenblander affaldsbehandlingsanlæggets mulige kontraktsretlige krav mod affaldsproducenten for en ikke konditionsmæssig korrekt levering med myndighedernes krav om korrekt behandling af affald på grundlag af miljølovgivningen, da dette krav nødvendigvis må rettes mod affaldsbehandlingsanlægget, bl.a. fordi der ikke er hjemmel til at påbyde affaldsproducent at fjerne affald på fremmed ejendom. Se uddybende om den ubrudte ansvarskæde Pagh og Haugsted: Fast ejendom – regulering og køb, 4. udg., 2022, s. 661. Se tillige U 2017.1192 H om affaldsbehandlingsanlæggets civilretlige ansvar for forureningsskader.
Dernæst er det opsigtsvækkende, at byretten tilsyneladende har misforstået grundsætningen om kommunal enhedsforvaltning. Byretten nævner grundsætningen under henvisning til styrelseslovens § 17, stk. 7, men det må bero på en lapsus, når den herefter anfører, at ”miljømyndigheden og byggeafdelingen i Sorø Kommune må betragtes som to adskilte selvstændige enheder, der handler uafhængigt af hinanden”. Misforståelsen er særligt uheldig i denne sag, fordi den får betydning for inhabilitetsspørgsmålet. Der findes således netop eksempler på, at kommunale kontraktsforhold kan medføre myndighedsinhabilitet, jf. til illustration U 2014.2510 V, hvor en kommune fandtes inhabil i forhold til en beslutning om kondemnering af en bygning, hvori den selv havde et lejemål. På dette punkt hænger den foreliggende dom altså i en tynd tråd. Der findes i øvrigt andre nyere eksempler på manglende viden om grundsætningen om kommunal enhedsforvaltning, jf. eksempelvis U 2020.160 Ø, der afviste "identifikation mellem kommunens afdelinger".