MRF 2021.213
Østre Landsrets dom af 19. august 2021, 20. afd., sag BS-45127/2020-OLR
(Thomas Lohse, Henrik Bitsch og Morten Petersen Broberg (kst.))
A (adv. Søren Nørgaard Sørensen) mod Bolig- og Planstyrelsen (tidl. Erhvervsstyrelsen) og Danmarks Tekniske Universitet (adv. Louise Solvang Rasmussen, for begge)
DTU og Erhvervsstyrelsen tilpligtet at fremme ekspropriation af A’s ejendom henset til usikkerheden om tidshorisonten for den fremtidige ekspropriation, som de facto indebar en indskrænkning i A’s råden over ejendommen.
Testcentret for store vindmøller ved Østerild er etableret på grundlag af en anlægslov fra 2010, der samtidig giver Danmarks Tekniske Universitet (DTU) driftsansvaret for testcentret. Med henblik på en udvidelse af testcentret blev en ændringslov vedtaget i 2018, hvorefter Erhvervsstyrelsen (nu Bolig- og Planstyrelsen) i juni 2018 anmodede ekspropriationskommissionen om at ekspropriere en ca. 137 ha stor landbrugsejendom, der var ejet af A, med henvisning til, at ekspropriationen af A’s ejendom var nødvendig for at overholde vindmøllebekendtgørelsens støjkrav. Den 6. september 2018 tilbagekaldte DTU og Erhvervsstyrelsen imidlertid anmodningen, idet udviklingen af testcentret ville være langsommere end forventet, hvorfor der ifølge DTU først efter 4-5 år ville være behov for at ekspropriere A’s ejendom. Ekspropriationskommissionen besluttede på den baggrund ikke at godkende projektet. Da den efterfølgende korrespondance mellem DTU og A om tidshorisonten for ekspropriationen af A’s ejendom ikke førte til noget resultat, udtog A den 23. december 2019 stævning mod DTU og Erhvervsstyrelsen med påstand om, at DTU og Erhvervsstyrelsen skulle anerkende, at betingelserne for ekspropriation af A’s ejendom var opfyldt, og at ekspropriationen derfor skulle fremmes. DTU og Erhvervsstyrelsen påstod afvisning, subsidiært frifindelse. Til støtte herfor gjorde myndighederne gældende, at det er ekspropriationskommissionen, der skal træffe bestemmelse om projektet og ekspropriation hertil, og at den ekspropriationsretlige nødvendighedsbetingelse ikke var opfyldt, da vindmøllebekendtgørelsens støjkrav kunne overholdes i alle fald i 5 år frem. Byretten, der undergav sagen kollegial behandling, frifandt DTU og Erhvervsstyrelsen med den begrundelse, at myndighederne ikke efter anlægsloven var forpligtet til at foretage ekspropriation af A’s ejendom, når støjkravene i øvrigt var overholdt. A ankede byrettens dom til landsretten, hvor der var enighed mellem parterne om, at der på et tidspunkt skulle ske hel eller delvis ekspropriation af A’s ejendom, fordi vindmøllebekendtgørelsens støjkrav ville blive overskredet. Landsretten konstaterede, at DTU i løbet af 2018 og 2019 havde givet skiftende udmeldinger om, hvornår støjgrænsen forventedes at blive overskredet, og ekspropriation derfor ville blive nødvendig. Senest under hovedforhandlingen for landsretten havde et vidne fra DTU forklaret, at det var muligt, at planer, der ville nødvendiggøre ekspropriationen, ville blive fremlagt ”i morgen”, men at der muligvis også kunne gå 4-5 år, før ekspropriationen blev nødvendig. Landsretten bemærkede, at den ekspropriationsretlige nødvendighedsbetingelse i først række er en beskyttelse af den berørte ejer mod ekspropriation, som efterfølgende måtte vise sig uberettiget, og at behovet for at beskytte ejeren derfor svækkes, når ejeren har et direkte ønske om at blive eksproprieret. Da det almindelige erstatningsretlige princip om tabsbegrænsningspligt også gælder ved ekspropriation, betød A’s kendskab siden 2018 til en kommende ekspropriation, at A måtte påregne, at investeringer foretaget i ejendommen ikke ville blive erstattet. Denne de facto indskrænkning i A’s råden over sin ejendom havde stået på i 3 år og kunne forventes at fortsætte yderligere 4-5 år, hvilket tidsestimat dog var forbundet med mærkbar usikkerhed. På den baggrund fandt landsretten, at DTU’s og Erhvervsstyrelsens fremtidige hele eller delvise ekspropriation af A’s ejendom allerede på nuværende tidspunkt indebar en sådan de facto indskrænkning i A’s råden over ejendommen, at DTU og Erhvervsstyrelsen ikke kunne nægte at iværksætte ekspropriationen imod A’s udtrykkelige ønske herom, idet landsretten også bemærkede, at DTU og Erhvervsstyrelsen ikke kunne udskyde en forestående, nødvendig ekspropriation ved til stadig at angive nye tidspunkter for, hvornår en ekspropriation ville blive nødvendig. Da det derfor var nødvendigt og tidsmæssigt aktuelt at ekspropriere A’s ejendom, var DTU og Erhvervsstyrelsen forpligtet til at fremme ekspropriationen. Derimod kunne DTU og Erhvervsstyrelsen ikke tilpligtes at anerkende, at der skulle ske ekspropriation af hele A’s ejendom, idet det ved en ekspropriationsproces tilkom ekspropriationsmyndighederne at tage stilling til ekspropriationens omfang.
Kommentar: Uanset at sagsøgeren ikke ses at have procederet på EMRK’s beskyttelse af den private ejendom, kongruerer landsrettens resultat med praksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD), herunder ikke mindst EMD’s dom af 23. september 1982 i sagen Sporrong og Lönnroth mod Sverige, som i nærmest overraskende grad er sammenlignelig med sagen fra Østerild.
I Sporrong og Lönnroth-sagen havde den svenske regering givet Stockholm Kommune tilladelse til at ekspropriere to ejendomme til brug for en handelsgade og et parkeringshus. Med henvisning til de planlagte projekter nedlagde kommunen endvidere byggeforbud på ejendommene. Ekspropriationstilladelserne og byggeforbuddene blev løbende forlænget af myndighederne, så de for den ene ejendom var gældende i 23 hhv. 25 år, mens de for den anden ejendom var gældende i 8 hhv. 12 år. EMD fandt, at ekspropriationstilladelsen og byggeforbuddet udgjorde en krænkelse af art. 1, stk. 1, 1. pkt., i 1. tillægsprotokol til EMRK om retten til fredeligt at udnytte sin ejendom. EMD henviste til, at ejerne af de to ejendomme i hele perioden var efterladt i komplet usikkerhed om deres ejendommes fremtid, uden at de kunne kræve erstatning eller anmode om, at tidsfristerne for udnyttelse af ekspropriationstilladelserne blev forkortet. Ved en efterfølgende erstatningssag for EMD blev de to ejere tilkendt en erstatning fra den svenske stat på 800.000 hhv. 200.000 SEK (1984-niveau).
Som det ses af både landsrettens og EMD’s begrundelse, er det springende punkt, om en ejers råden over sin ejendom (de facto) er indskrænket i et sådant omfang og over en sådan tidsmæssig periode, at usikkerheden om ejendommens skæbne må anses for en urimelig byrde for den mulige ekspropriat (ejeren). Når en sådan byrde ikke er tilstrækkeligt begrundet i det offentliges interesse, må myndigheden enten opgive eller ændre ekspropriationsformålet eller iværksætte ekspropriation af ejendommen. I dansk ekspropriationslovgivning vil denne mulige konflikt i de fleste tilfælde kunne håndteres ved brug af reglerne om overtagelsespligt og fremrykket ekspropriation, der findes i bl.a. planloven, vejloven, jernbaneloven og en række anlægslove, men ikke i anlægsloven for testcentret ved Østerild. Hertil kommer den i 2019 indførte ”solnedgangsklausul” i planlovens § 47, stk. 4. Uanset at forholdene i sagen fra Østerild må anses for atypiske, da der mellem parterne var enighed om, at A’s ejendom på et tidspunkt skulle eksproprieres, tilsiger dommen, at der i alle fremtidige anlægslove, som giver mulighed for ekspropriation, indsættes en hjemmel til at foretage fremrykket ekspropriation.