Retlig regulering af boligmarkedet i Danmark – Københavns Universitet

Videresend til en ven Resize Print Bookmark and Share

Center for Virksomhedsansvar > Forskning > Ph.d. projektemner > Retlig regulering af b...

Beskrivelse for projektet ”Retlig regulering af boligmarkedet i Danmark”

Baggrund

Det danske ejendomsmarked er kendetegnet ved en relativt stor diversitet. For boligmarkedets vedkommende domineres udbuddet af fire typer af ejendomme: lejelejligheder, ejerlejligheder, enfamiliehuse og andelslejligheder.[1] Hertil kommer ca. 550.000 almene lejligheder.[2] Ejendomsmarkedet har i årtier påkaldt sig betydelig politisk interesse, og der er store samfundsmæssige værdier på spil. Ved udgangen af 2015 udgjorde værdien af ejerlejligheder og enfamiliehuse således 2.527 mia. kr. svarende til 64% af den samlede boligformue, mens andelsboligejerne i 2013 havde en samlet værdi af 247 mia. kr. Fra 2004 til 2013 steg den samlede værdi af ejerboligerne med omtrent 1.000 mia. kr. og for andelsboligerne med 100 mia. kr. Sammenlagt med værdien af biler, der i 2013 udgjorde 161 mia. kr., var den samlede værdi således dobbelt så højt som samme års BNP.[3] I 2013 udgjorde husholdningernes realkreditgæld 1.735 mia. kr., en stigning fra 2004 på omtrent 700 mia. kr.[4]

Opbygningen af navnlig boligmarkedet er imidlertid af forskellige årsager under udvikling i disse år. Som et eksempel kan nævnes, at regeringen netop har nedsat et udvalg, som blandt andet skal undersøge mulighederne for at omdanne andelsboliger til ejerlejligheder.[5] Et andet eksempel er den nylige ændring af lejelovgivningen, som medførte en række ændringer i den gældende retstilstand.[6] Den retlige regulering af ejendomsmarkedet under ét er med andre ord meget kompleks. Projektet har, jf. i det følgende, til formål at beskrive og analysere en lang række af disse komplekse problemstillinger, herunder navnlig at forsøge at identificere de værdier, hensyn og interesser, som dominerer den danske boliglovgivning. Analysen vil inddrage hele boligmarkedet som defineret ovenfor, og det vil blive undersøgt, hvorvidt der kan identificeres parametre, som går på tværs af de enkelte ejendomme. Det vil være af afgørende betydning at få afklaret selve begrebet ”fast ejendom” i en retlig kontekst.

Samlet kan projektets hovedformål formuleres således: At skabe større transparens om de hensyn og interesser, der varetages i reguleringen af boligmarkedet i dag, og at analysere dem op mod hensyn og interesser, der måske burde varetages.

Projektets formål skal opfyldes i form af en retlig analyse af tre udvalgte områder, jf. om projektets indhold i det følgende.

Projektets indhold

1.       Lejemarkedet (herunder udlejning af almene boliger) 

Pr. 1. januar 2015 var andelen af danskere, der bor til leje, 41,3 %. Det var en stigning på 2,3 procentpoint fra 2011. I samme periode er der kommet 69.000 flere lejeboliger og 9.000 færre ejerboliger.[7] Andelen af danskere, der bor til leje, er høj sammenlignet med de fleste andre lande, vi normalt sammenligner os med, idet der eksempelvis i Norge i meget højere grad er tradition for ejerboliger. De anførte tal illustrerer, at der er betydelige samfundsmæssige værdier involveret på det lejeretlige område. Bredt defineret omfatter dette område boliglejeretten, erhvervslejeretten (herunder forpagtning), reglerne om leje/leasing af løsøre/tjenesteydelser og licensering af immaterielle rettigheder. I alle disse tilfælde er der tale om begrænsede rettigheder, idet lejeren/licenstageren alene opnår en (mere eller mindre) begrænset brugsret til det lejede/licenserede. De begrænsede rettigheder står således i kontrast til de aftaler, som medfører en fuldstændig rettighedsovergang (køb af løsøre og fast ejendom mv.).

Ud fra en retlig såvel som en faktisk betragtning er der betydelig forskel på, om en part kan råde frit i retlig og/eller faktisk henseende, eller om denne råden er begrænset. Det er kendetegnende for navnlig boliglejeretten, at den hviler på nogle afgørende samfundsmæssige hensyn, som ikke – eller i hvert fald ikke i samme udstrækning – gør sig gældende for andre dele af lejeretten. Den, der lejer sin bolig, har således eksempelvis behov for en vis beskyttelse mod uberettiget opsigelse af lejeaftalen, da en opsigelse vil medføre, at det lejede skal fraflyttes – og lejeren herefter står boligløs. Efter almindelige principper har den, der indgår en aftale med en anden, en vis beskyttelse mod illoyal adfærd mv., men disse almindelige principper vil langt fra i alle tilfælde være tilstrækkeligt til at yde den fornødne beskyttelse.

Blandt andet af disse årsager har den lovgivende magt (Folketinget) vedtaget en lejelov, som på en række områder fraviger de almindelige principper, i ganske mange tilfælde ved at fastsætte ufravigelige regler. Lejeloven suppleres af andre love, herunder navnlig boligreguleringsloven, hvis primære formål er at fastsætte rammerne for huslejens størrelse i en række ejendomme landet over.[8] Det er formålet med denne del af projektet at søge nærmere afklaret hvilke hensyn og interesse, der indgår i den lejeretlige regulering, og i hvilken udstrækning reguleringen på ét område (eksempelvis reglerne vedrørende lejelejligheder) kan anvendes på et andet område (eksempelvis andelslejligheder). Projektet skal også afklare, om der kan identificeres almene hensyn og interesser, der går på tværs af alle begrænsede rettigheder, jf. om dette begreb ovenfor.

Denne del af projektet, der har nær tilknytning til CEVIA´s forskning i længerevarende kontraktsforhold, vil have betydelig teoretisk såvel som praktisk interesse.

Analysen bygger på følgende tre teser:

(1)    Den lejeretlige regulering i lejelovgivningen er særegen, da den bygger på en række særlige hensyn og interesser, og kan kun i meget begrænset omfang anvendes på udfyldende grundlag i andre lejeaftaler (vedrørende løsøre mv.) eller andelslejlighedsaftaler.

(2)    Det er afgørende for den retlige kvalificering af retsgrundlaget, herunder anvendelsen af udfyldende regler, om parterne i en lejeaftale er erhvervsdrivende eller ej.

(3)    Det er kun muligt i begrænset omfang at formulere egentlige lejeretlige principper, som skal gælde for lejeaftaler i almindelighed, da forskellige hensyn og interesser spiller ind.

Metode

Projektet skal udføres ved anvendelse af den retsdogmatiske metode, idet der dog også skal inddrages relevante økonomiske og andre samfundsvidenskabelige metoder, herunder af sociologisk mv. karakter, med henblik på at identificere de relevante lejeretlige hensyn og interesser. Tilgangen skal være analytisk og inddrage den nyeste forskning såvel metode- som retsområdemæssigt. Der skal foretages sammenligninger med relevante regler i andre jurisdiktioner, hvor navnlig de øvrige nordiske landes boligretlige lovgivning har interesse. De relevante hensyn og interesser identificeres ved fortolkning af samtlige tilgængelige retskilder, herunder lovforarbejder og retspraksis.

2.       Ejerboligmarkedet

Også ejerboligområdet er underlagt retlig regulering, men reguleringen har en anden karakter end den lejeretlige. Finansieringsmæssigt domineres det danske marked af realkreditlån. De retlige rammer for disse lån er detaljeret reguleret i lov om realkreditlån og realkreditobligationer m.v.[9] Loven inkorporerer blandt andet en række EU-direktiver, og der er således en meget klar international dimension på dette område. Det danske boligmarked har på en række områder en ganske særegen karakter, idet nogle af de lånetyper, danske realkreditinstitutter udbyder, ikke kendes i andre lande.[10] Denne del af projektet vil derfor identificere baggrunden for det danske ejerboligmarkeds opbygning og bevæggrundene herfor.

Ejerlejlighedsloven, som et regeringsudvalg altså har fået til opgave at efterse, jf. ovenfor ved note 6, indeholder blandt andet en regulering af ejernes mulighed for at udarbejde vedtægter og for opdeling af en ejendom i ejerlejligheder. Ejerboligmarkedet er imidlertid ikke omfattet af en lige så detaljeret regulering af disse og lignende forhold som lejeboligmarkedet, hvilket primært skyldes, at der netop er tale om ejerforhold. Den, der ønsker at erhverve en ejerlejlighed, bestemmer således selv, hvorledes et køb ønskes finansieret, hvorimod den, der ønsker at bo i en lejelejlighed, er afhængig af udlejerens krav om leje m.v.

Opgaven for denne del af projektets vedkommende bliver således først og fremmest at få identificeret hvilke hensyn og interesser, der ligger bag den danske realkreditmodel set i lyset af den EU-retlige regulering. Området for realkreditbelåning har ikke tidligere været gjort til genstand for juridisk forskning. Den danske model har i flere omgange været udsat for et betydeligt pres fra EU, idet det eksempelvis har været overvejet at udelukke, at danske realkreditobligationer må indgå på linje med statsobligationer i kreditinstitutternes likviditetsberedskab. I den forbindelse skal EU-reglerne for kapital og likviditet (CRD IV/CRR) analyseres, idet disse regler tilsammen udgør de EU-retlige rammer for adgangen til at udøve virksomhed som kreditinstitut eller investeringsselskab. De centrale bestemmelser fra det relevante EU-direktiv[11] er i Danmark inkorporeret i lov om realkreditlån og realkreditobligationer m.v.

Analysen bygger på følgende to teser:

(1)    Indretningen af det danske boligmarked er historisk begrundet. En ændring af mulighederne for lånefinansiering vil medføre store udfordringer på boligmarkedet, og vil på sigt medføre en ændret fordeling af boligmassen.

(2)    De hensyn og interesser, som ligger bag den oprindelige idé om ejerlejligheder, er under pres som følge af den generelle samfundsmæssige udvikling, herunder forskellige EU-initiativer. Den nærmere identifikation af hvilke hensyn og interesser, der afløser og/eller supplerer de hidtidige hensyn og interesser, kompliceres af den generelle samfundsmæssige udvikling.

Ejerboligmarkedet har markante skattemæssige implikationer, og projektet vil derfor også kunne indeholde en analyse af den retlige regulering af ejendomsværdiskat og grundskyld – emner, som p.t. påkalder sig betydelig politisk interesse.

Metode

Samme metode som for projektet om lejemarkedets vedkommende, jf. oven for punkt 1.

3.       Andelsboligmarkedet

Andelsboligen er en særegen dansk konstruktion, der er kendetegnet ved, at andelsbolighaveren ikke ejer en specifik lejlighed, men alene en del af den ejendom, hvori lejligheden er beliggende. Andelshaveren har derudover brugsret til en bestemt lejlighed. En andelshaver ejer således ikke fast ejendom, og købet kan derfor ikke finansieres med realkreditlån. Derimod kan andelsboligforeningen optage et realkreditlån og udlåne pengene til andelshaverne. Andelshaverne udsteder samtidig et gældsbrev til andelsboligforeningen med samme rente- og afdragsvilkår som på foreningens realkreditlån. Dermed kan andelshavere, i hvert fald i teorien, spare de dyre låneudgifter på banklån.

Tanken bag andelsboligen var hovedsageligt et politisk motiveret ønske om at forbedre boligforholdene, der for alvor tog fart i begyndelsen af 1900-tallet.[12] Den retlige regulering fremgår i nutiden primært af andelsboligloven, som blandt andet indeholder regler om salg af andelslejligheder (maksimalpris, jf. § 5) og om andelsboligforeninger (§ 2). I nutidens samfund er andelslejligheden blevet et investeringsobjekt på lige fod med ejerlejligheder, og prisen for en andelslejlighed nærmer sig i mange af Danmarks største byer ejerlejligheder. En egentlig sammenligning af prisen vanskeliggøres imidlertid af de forskellige retlige rammer bag de to lejlighedsformer.

Andelsboligforeningens muligheder for at optage realkreditlån medførte i slutningen af forrige årti, at en række foreninger optog meget risikable lån (eksempelvis i form af såkaldte swap-lån). Alle andelslejlighedshavere hæfter solidarisk for foreningens gæld, og i nogle tilfælde er foreningens gæld steget så markant som følge af den samfundsmæssige udvikling, at gælden langt overgår ejendommens værdi. De enkelte andelslejlighedshavere står følgelig tilbage med en ret til en lejlighed, der ingen økonomisk værdi har, og som af denne årsag er umulig at afsætte på markedet. Markedet for køb og salg af andelslejligheder har, blandt andet af denne årsag, udviklet sig uhyre komplekst, og der er et klart behov for en retlig analyse af markedet.[13]

Analysen bygger på følgende to teser:

(1)    Andelsboligtanken er forstret i en tid, hvor de samfundsmæssige forhold var markant anderledes end de i nutiden fremherskende. Den oprindelige begrundelse for at indføre andelslejligheder – at forbedre boligforholdene – har ikke den samme betydning i dagens samfund. Der er med andre ord sket et skifte i de hensyn og interesser, som oprindeligt lå bag andelsboligtanken.

(2)    Ændringen i de finansielle vilkår for andelsboligforeningerne – muligheden for at optage realkreditlån – har medført, at andelslejligheden har mistet sin betydning som selvstændigt retssubjekt. De meget komplicerede retlige problemer, som nutidens marked for køb og salg af andelslejligheder har udviklet sig til, løses bedst ved at konvertere andelslejligheder til ejerlejligheder. Der vil herefter principielt være to former for boliglejeligheder: lejelejligheder og ejerlejligheder. Konverteringen vil medføre skattepligt (ejendomsværdiskat) for ejeren af en andelslejlighed (som herefter vil være en ejerlejlighed), og der vil kunne optages realkreditlån i hver enkelt lejlighed med ret til rentefradrag for en del af renteudgifterne.  

Metode

Samme metode som for projektet om lejemarkedets vedkommende, jf. oven for punkt 1.



[1] Der bortses her fra de særlige almennyttige boligformer og bebyggede landbrug mv. Projektets omdrejningspunkt, jf. i det følgende, er ikke desto mindre de retlige problemer forbundet med boligmarkedet i bred forstand.

[2] De centrale love vedrørende almene boliger er almenboligloven (lovbekendtgørelse nr. 1278 af 18/11/2015) og almenlejeloven (lovbekendtgørelse nr. 228 af 09/03/2016). Almene boliger er særligt kendetegnet ved, at der ikke er nogen, der skal tjene penge på udlejningen. Huslejen er med andre ord omkostningsbestemt. Udlejningen sker typisk via placering på en venteliste i en boligforening. Kommunerne har dog også indstillingsret i en række tilfælde.

[3] Se Danmarks Statistik: Husholdningernes formue i fast ejendom, juni 2015, s. 12 og sammenfatningen indledningsvist.

[4] Se Danmarks Statistik: Husholdningernes formue i fast ejendom, juni 2015, s. 12.

[5] Jf. Kommissorium for udvalg om ejerlejlighedsloven, tilgængeligt på Erhvervs- og Vækstministeriets hjemmeside (https://www.evm.dk/nyheder/2016/16-06-29-udvalg-skal-granske-ejerlejlighedslov).

[6] L 2015 310: FT 2014-15 (lovforslag 97). Loven angår forenkling og modernisering af lejelovgivningen og omfatter ændringer af lejeloven og boligreguleringsloven, lov om tvungen administration af udlejningsejendomme og lov om byfornyelse og udvikling af byer. Hensigten er også at beskytte lejerne mod urimeligt høje istandsættelsesregninger ved fraflytning.

[8] Om disse love, se nærmere eksempelvis Hans Henrik Edlund & Niels Grubbe: Boliglejeret (2015) 49ff.

[9] Lov nr. 959 af 21/08/2015.

[10] Muligheden for at finansiere et køb af en ejerlejlighed m.v. ved brug af realkreditlån er en særegen dansk konstruktion. I andre lande kan der alene opnås almindelige banklån.

[11] EP/Rdir 2013/36 (CRD IV).

[12] Om den historiske baggrund, se blandt andre Finn Träff & Rasmus Juul-Nyholm: Andelsboliger (2011) s. 21ff. samt https://www.andelsportal.dk/nyheder/andelsboligens-historie-andelssamarbejdet/.

[13] Boligmassen i København består af henved 1/3 andelslejligheder. Denne kendsgerning sammenholdt med den betydelige økonomiske værdi, andelslejlighederne beløber sig til (247 mia. kr. i 2013, jf. ovenfor ad Baggrund), underbygger behovet for en retlig afklaring.